Реформа государственной службы в РФ

Глава 6. Реформа государственной службы в РФ

1. Основы и предпосылки реформы государственной службы РФ

Реформа государственной службы РФ является составной частью спектра  реформ общественного сектора (public sector reforms), в совокупности охватывающих структуру органов исполнительной власти и принципы их функционирования, государственный аппарат, государственный бюджет, государственные учреждения, взаимоотношения государства и гражданского общества, образование и здравоохранение. 

Среди реформ общественного сектора, реформа государственной службы занимает особое место, поскольку государственные служащие являются не только объектом, но и субъектом реформирования.  Государственный аппарат отвечает за реализацию всех реформ общественного сектора, и без его активного участия ни одна из реформ общественного сектора реализована быть не может. Кроме того, система государственной службы как объект реформирования обладает значительно большей инерционностью, нежели объекты реформирования в других реформах общественного сектора (за исключением инерционности системы отношений государства с гражданским обществом, однако и в данном случае источником инерционности является в первую очередь сам государственный аппарат). В рамках реформы государственной службы приходится перестраивать не только правовые нормы, но и менталитет самой бюрократии, привыкшей работать по-иному, ориентироваться на руководство, а не на общество, в целом обладающей низким уровнем профессионально-этического самосознания общественного служения. Проблема не соответствия правоприменительной практики устанавливаемым нормативным правовым актам, с этой точки зрения, только частично является следствием несовершенства принимаемых правовых норм: в первую очередь, это следствие эгоистического группового поведения бюрократии, стремления использовать правовые нормы в своих интересах.

Вследствие указанных особенностей реформирования государственной службы, эта реформа не может, однажды  начавшись, окончательно закончиться  или прекратиться. Во-первых, стагнация  государственного аппарата приведет к окончанию ВСЕХ реформ публичного сектора, остановит развитие России и сделает Россию неконкурентоспособной в сравнении с другими странами, осуществляющими социально-экономические преобразования. Во-вторых, для реформы государственной службы характерен циклический, а иногда частично возвратный процесс реформирования, что зачастую воспринимается как неуспех реформы, ее «поражение». Причинами этого являются недоучет возможностей самой бюрократии интерпретировать принимаемые управленческие решения в своих корпоративных интересах, обратное влияние других реформ публичного сектора на реформу государственной службы  (например, отсутствие прогресса в бюджетной реформе, затруднения во введении бюджетирования по результатам, подрывают мотивацию государственных служащих работать эффективно и результативно; усиление централизации государственного управления приводит к попятным движениям в регламентации должностных обязанностей на средних уровнях аппарата, в установлении обязанностей по принятию решений государственными служащими категории «специалисты» старшей и ведущей групп должностей), а также наличие организационных проблем реализации реформы государственной службы.

Начальные социально-политические и структурно-аппаратные предпосылки и причины реформы государственной службы РФ

В начале 1990-х годов, в связи с  коллапсом СССР, сформировались общественные требования к новой бюрократии, долженствующей заменить собой прежний партийно-советский аппарат. В отличие от прежнего партийно-советского аппарата, новая бюрократия должна быть стать профессиональной, беспартийной, ориентирующейся на демократические правовые ценности, служить обществу. В то же время, в области теории публичного управления имелся ряд теорий и моделей управления, которые давали возможность «теоретически опознать» эти требования как проблемы, с использованием соответствующей терминологии и концепций, т.е. перевести преобразования в русло применения наработанных теоретических моделей, включая ведущую из них,  модель «Нового государственного управления»¹.

К данным проблемам, которые имеют  отчетливое теоретическое звучание, относятся:

• Проблема формирования профессиональной государственной службы, основанной на системе заслуг и достоинств (merit system). В такой постановке прежнее управление признается «непрофессиональным», идеологически ориентированным. Влияние концепций Вебера и NPM (как моделей государственной службы) заключается в понимании профессионализма как аполитического исполнения должностных обязанностей на основе знания соответствующих теорий управления, наличия умений и навыков теоретически фундированного решения проблем, в отделении профессиональных государственных служащих от т.н. «политических назначенцев», в ориентации на оказание государственных услуг;
• Проблемы создания открытой и прозрачной государственной службы. Предполагается, что «советско-партийное» управление было закрыто и непрозрачно вследствие отсутствия демократического правового государства. Терминология «открытости» и «прозрачности» теоретически нагружена, она прямо вытекает из представлений о государстве как машине по оказанию государственных услуг гражданам, о подотчетности бюрократии обществу и разделении бюрократии и политического руководства;
• Проблема усиления эффективности и результативности служебной деятельности государственных служащих. Оценки эффективности и результативности являются теоретическим конструктом, они опираются на индикаторы, показатели и критерии результативности и эффективности служебной деятельности, которые имеют модельный характер и полностью определяются соответствующими теориями государственной службы;
• Проблема формирования системы оплаты труда государственных служащих с учетом их вклада в успешное функционирование государственных органов. Эта проблема связана с проблемой эффективности и результативности служебной деятельности, переводя ее в плоскость материальной оценки эффективности и результативности, с учетом оценки деятельности государственных органов и государства в целом.

Предшествующие этапы реформирования государственной службы России

(1990-е годы)

Начиная с 1991 года, первого этапа формирования системы государственной службы РФ, попытки реформирования заключались в том, чтобы уточнить указанные выше проблемы и решить их в контексте существующих теорий государственной службы. При этом, на каждом из этапов реформирования происходило теоретическое и, отчасти, практическое продвижение в решении проблем на основе транснациональной диффузии норм управления², т.е. использования идей, институтов и практик, которые первоначально происходят из одного или нескольких внешних источников (стран) и которые влияли на выбор того, как должна быть организована новая государственная служба РФ.

Кратко опишем начальные этапы  реформирования государственной службы РФ, относящихся к 1990-м годам³, поскольку без этого особенности современного этапа реформирования (2000-2010 гг.), причины и мотивы действий по проведению современной реформы государственной службы, будет невозможно объяснить. Описание начальных этапов реформирования государственной службы РФ будет дано с учетом разделения диффузии норм управления по уровням (заимствование норм и ценностей; внедрение институтов, обеспечивающих функционирование норм и ценностей; введение правил и процедур, регулирующих институты) и по источникам диффузии (идеи, институты и практики, происходящие из международных организаций и от международных доноров, предоставляющих техническую помощь; собственно идеи административной реформы, в целом существующие под «концептуальным зонтиком» ведущих теорий публичного управления как части общих глобальных тенденций развития государственного управления; лица или группы лиц, «устанавливающие нормы», защищающие политику, программу или практику реформы).

На первом этапе (1991-1995 гг.⁴) попытки решения проблем государственной службы были сосредоточены на проблеме формирования профессиональной государственной службы. Предпринятые усилия затронули, главным образом, «средний», институциональный уровень управленческой диффузии: был сформирован специализированный государственный орган по управлению государственной службой (Роскадры России)⁵, структурно похожий на существующие во многих странах органы по управлению государственной службой. Это было сделано при исходном отсутствии норм и ценностей профессионального управления, без ясного осознания необходимости разработки регулирующих взаимоотношения этого и других государственных органов правил и процедур. Предполагалось, что создание Роскадров приведет к решению трех взаимосвязанных задач: наладить работу по обучению и повышению квалификации гражданских служащих; создать систему управления гражданской службой; провести аттестацию гражданских служащих для установления их профессионального соответствия новым задачам. Однако из этих трех задач была выполнена только первая. Благодаря Роскадрам России появились первые высшие учебные заведения, в которых начали готовить студентов по новой специальности «Государственное и муниципальное управление» и, кроме того, были созданы (на базе бывшей системы Академии общественных наук при ЦК КПСС и ее филиалов) федеральная Академия государственной службы при Президенте Российской Федерации и система региональных Академий государственной службы. Две другие задачи не были выполнены из-за сопротивления аппарата попыткам проведения оценки его профессиональной пригодности, а также из-за неурегулированности вопросов организационного подчинения Роскадров (Администрации Президента Российской Федерации, или Правительству Российской Федерации).

Следствием работы Роскадров России, уже после прекращения деятельности этого органа, стало принятие Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.). Этот закон ввел в федеральное законодательство понятие государственной службы и определил основные механизмы ее функционирования. Однако имевшаяся неопределенность целей реформирования государственной службы привела к непоследовательности ряда формулировок этого закона, воплотивших в себе несколько несовместимых тенденций развития государственной службы.

На данном этапе реформирования, главными источниками идей и практик реформы государственной службы были группы российских экспертов, имеющие прямой выход на политическое руководство новой России⁶, и международные организации и доноры, предоставляющие техническую помощь в распространении международных идей и практик государственного управления. Непосредственное влияние теорий публичного управления на реформу, экспертная дискуссия относительно их содержания и возможностей применения в российских условиях, отсутствовали вследствие незначительного участия российского экспертного сообщества в международной разработке современных теорий публичного управления, незрелости российской институциональной научной и информационной среды в этой области.

Можно сказать, что на первом этапе  реформирования государственной службы РФ происходила несистемная диффузия норм управления (несбалансированность уровней диффузии), не было определенного желаемого (потребного) теоретического образа государственной службы, имелась ориентация российской политико-бюрократической элиты на эволюционное преобразование старого партийно-советского аппарата в новую государственную службу, призванную функционировать в иных общественных условиях.

На втором этапе реформирования (1997-1998 гг.) был подготовлен проект Концепции реформы государственного управления. Эта попытка, предпринятая группой советников Президента Б.Н. Ельцина, привела к созданию (с учетом международного опыта) теоретического фундамента последующих реформ государственной службы. Именно на этом этапе реформирования были сформулированы принципы построения профессиональной государственной службы, создаваемой на основе системы заслуг и достоинств и призванной служить обществу (государственная служба для гражданского общества). Важным достижением данного этапа было то, что указанные принципы без ощутимого сопротивления были приняты как профессиональным сообществом, так и политическим руководством. Но организационного механизма реализации разработанных предложений не было создано, поэтому реформа вяло "закончилась, не начавшись". Параллельно с разработкой Концепции реформирования государственного управления, в Администрации Президента России и в Аппарате Правительства России группой экспертов был разработан проект Кодекса государственной службы, основанный на тех же принципах. Однако должных организационных усилий по представлению этого проекта в Государственную Думу не было предпринято.

На данном этапе основные попытки  решения проблем государственной  службы, как и на предшествующем этапе, были сосредоточены на проблеме формирования профессиональной государственной службы, рассматриваемой в ракурсе выбора между открытой и закрытой моделями профессиональной государственной службы.

Источники диффузии управленческих норм на втором этапе реформирования были более сбалансированными: наряду с идеями, институтами и практиками, предлагаемыми международными организациями и международными донорами, предоставляющими техническую помощь, а также с наличием заинтересованности политического руководства и экспертного сообщества в осуществлении реформы, впервые в экспертный «оборот» были введены идеи ведущих теорий публичного управления. В то же время, уровни диффузии остались прежними: не были сделаны усилия по изменению норм и ценностей государственного управления, затормозилось и даже пошло вспять развитие институтов, обеспечивающих функционирование норм и ценностей. Введение правил и процедур, регулирующих функционирование государственной службы, осталось не реализованной задачей.

Третий этап реформирования (осень 1999 – весна 2000 года), предшествующий рассматриваемому нами периоду, был связан с подготовкой идей для предвыборной программы кандидата в Президенты России В.В. Путина (Программа модернизации государственной службы, разработанная в Центре стратегических разработок, так называемом «Центре Г. Грефа»).

К этому времени сложилось мнение, что наиболее уязвимым местом реформы  является отсутствие методик и организационных  механизмов ее реализации. Необходимо было закрепить сделанный в 1997-1998 гг. теоретический выбор (приверженность открытой модели государственной службы, укладывающейся в рамки направления New Public Management) механизмами его практической реализации. В предложенной Концепции было описано критическое состояние института государственной службы РФ, сложившееся к концу 1990-х гг., дан прогноз его дальнейшей деградирующей эволюции при отсутствии реальных действий по реформированию (негативный сценарий), рассмотрена «точка критического выбора», т.е. время, после которого преобразования станут бесполезными вследствие необратимой деградации института государственной службы, четыре организационных сценария проведения модернизации государственной службы и выбран оптимальный (с точки зрения пост-кризисной ситуации дефолта 1998 года) сценарий модернизации, включая последовательность необходимых мероприятий. 

Однако начало реализации сформированного  плана мероприятий было отнесено на более поздний период времени  в силу специфики предвыборной и  выборной ситуации в России на пороге 2000-х годов.