Реформа государственной службы в РФ

В настоящее время программно-целевой  дизайн Концепции частично реализован. Так, по своему нормативному содержанию Концепция реализована для вида государственной гражданской службы (хотя продолжаются усилия по разработке и принятию ряда Указов и Постановлений по ротации, привлечения студентов на государственную службу по договорам на обучение, по кадровому резерву, по оценке результативности служебной деятельности) и требует завершения по направлениям правоохранительной службы (подготовка и принятие федерального закона «О полиции») и военной службы. Отметим, что уже изначально формулировки Концепции были построены таким образом, чтобы они коррелировали с терминологией предполагаемых нормативных правовых актов. Другими словами, хотя Концепция отнюдь не исчерпала себя по предмету ведения (в своей идеологии), но она уже существенно воплощена в нормах. В то же время, выявились существенные недостатки программно-целевого дизайна, связанные с реализацией программ реформирования и развития государственной службы. Эти недостатки, часто в совокупности обозначаемые как «неэффективность расходования средств на мероприятия программы», связаны с тем, что нет механизма реализации выработанных экспертных рекомендаций. А поскольку такого механизма нет, и предлагаемые рекомендации, полученные в рамках мероприятий программы, «оседают» у государственных заказчиков и координатора, будучи используемыми спорадически, без ответственности самих государственных органов за реализацию принятых предложений, то некачественные предложения (экспертные разработки) трудноотличимы от качественных разработок, контроль качества приобретает вкусовой характер. Здесь возможны два принципиальных решения: либо, в порядке экономии средств, возложить реализацию мероприятий программы на сами государственные органы, «сэкономив средства» и окончательно превратив реформу в аппаратное дело, либо повысить роль экспертного сообщества и экспертных разработок, создав механизм обязательной реализации экспертных разработок государственными органами – государственными заказчиками мероприятий программы, с элементами авторского контроля. К сожалению, в настоящее время начал реализовываться первый вариант. Это означает, что программно-целевой дизайн реформы в том виде, в котором он был намечен Концепцией, прекращает свое существование в качестве инструмента соединения усилий экспертного сообщества и власти.

Организационный дизайн реформы включал в себя Поручение Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации и Совету Безопасности Российской Федерации подготовить и до 1 мая 2001 года представить предложения о реформировании системы государственной службы (24.11.2000)⁹,  Поручение Председателя Правительства РФ Минэкономразвития РФ, Минтруду РФ, Минфину РФ, Госкомстату РФ, Минюсту РФ подготовить предложения по выполнению поручения Президента РФ (12.12.200)¹⁰, Распоряжение по Администрации Президента РФ о создании Межведомственной рабочей группы (МРГ) по подготовке предложений по реформирования государственной службы РФ (13.12.2000)¹¹, Распоряжение по Администрации Президента РФ о создании при МРГ постоянной экспертной группы для подготовки проектов Концепции реформирования и Планов первоочередных мероприятий по реализации (27.02.2001)¹², организацию процесса подготовки экспертной группой проекта Концепции реформирования системы государственной службы РФ (02-06.2001), образование межведомственной рабочей группы по подготовке проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе, а также Комиссии по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации (02=06.2001)¹³.

Особенностью этих решений стало:

• привлечение специалистов соответствующих государственных органов и ученых, представляющих ведущие научные организации и высшие учебные заведения, в единый коллектив разработчиков реформы. Это дало возможность объединить теоретические наработки и практические механизмы и сведения, значительно повысить эффективность разрабатываемых материалов.
• коллегиальный характер принимаемых решений, в которых, через механизмы МРГ и Комиссии, принимали участие представители всех ветвей власти, при этом руководство Комиссией было возложено на Председателя Правительства РФ.

Весь последующий организационный  дизайн реформы государственной  службы явился следствием принятых на данном этапе решений. Достоинствами принятого организационного дизайна реформы государственной службы стали вовлеченность различных государственных органов в реформу,  определенная консолидация экспертного сообщества и практиков реформы, формирование организационного плана реформы в виде федеральных программ. В то же время,  организационный дизайн, сформировавшийся во время подготовки Концепции, характеризовался рядом недостатков. Во-первых, МРГ принимает решения, как правило, на основе консенсуса, т.е. возник механизм согласования позиций различных государственных органов (с построением «таблиц разногласий» и итерационным принятием решений, устраивающих все государственные органы). Это – длительный процесс, который чреват затягиванием вопросов, неоднократным назначением и переносом сроков заседаний МРГ. Во-вторых, механизм МРГ отсекает инновационные «непривычные» предложения, которые могут быть прорывными. Главенствует осторожность, а не политическая воля к проведению реформы. В-третьих, создание экспертной группы с незначительными полномочиями, как консультативного органа при МРГ, затрудняет осуществление авторского надзора за исполнением решений, что может приводить к выхолащиванию их сути. В целом, принятый на данном этапе организационный дизайн реформы бюрократии отдал реформу бюрократии в руки самой бюрократии¹⁴.

Постоянно высказываемое утверждение, что система управления государственной  службой России до сих пор не создана, несмотря на требования Концепции реформирования и на положения федерального законодательства, является не совсем правомерным, поскольку такая система создана: это – распределенная система принятия решений на уровне МРГ и управления программами реформирования государственной службы. Затруднения, возникающие при использовании данной схемы управления государственной службой, косвенно свидетельствуют о том, что потенциал организационного дизайна реформы, предложенного Концепцией, в основном исчерпан.

Таким образом, дизайн реформы государственной  службы РФ, сформированный Концепцией реформирования системы государственной службы, частично устарел: из трех его компонент подлежат переосмыслению и замене две, при сохраняющейся актуальности идеологии реформы и поставленных в ее рамках целей.

3. Движущие силы реформы государственной службы в России.

Политико-экономический анализ движущих сил реформы государственной службы заключается в том, чтобы выявить акторов реформы, т.е. основные движущие силы реформы (социальные группы, которые оказывают влияние на ход реформы, которые нацелены на ее поддержку или на противодействие реформе, на изменение ее направленности, в том числе международные доноры реформы)¹⁵; ограничения, накладываемые акторами реформы, на использование программно-целевого метода и на организационные схемы реализации реформы; экономические ограничения реформы государственной службы.

Политико-экономический анализ задает «внешние», социально-экономические  обстоятельства и условия проведения реформы государственной службы. Эти обстоятельства и условия  не были одинаковыми на всем протяжении современного периода реформирования, они эволюционировали, будучи то более, то менее благоприятными для реформы.

Акторы реформы и их эволюция

В настоящее время в российской литературе сложилось статическое  понимание акторов реформы государственной службы России, которое, одинаково применимо не только к реформе государственной службы, но и ко всем структурным реформам государственного управления. Это понимание таково.

Во-первых, акторы реформы подразделяются на уровни. Выделяется¹⁶ политико-государственный уровень акторов (признаки противников – имперское сознание, стремление к усилению властной вертикали, правовой нигилизм, внутриаппаратное понимание реформы, стремление закрыть информацию по реформированию бюрократии от граждан, подавление инициативы «на местах», недоверие к инновационным предложениям, стремление к единомыслию под лозунгом консенсуса; признаки сторонников – ориентация на нестандартные решения и творческий подход, уважение к праву, требования радикальной реформы, стремление к расширению местного самоуправления, инициативы и предприимчивости, к открытости принимаемых решений, стремление сотрудничать со структурами гражданского общества, готовность к борьбе с противниками радикальных преобразований), социально-групповой и отчасти личностный уровень (прагматические, идейные и психологические). Вводится также понятие «болота», индифферентно относящегося к реформам государственного управления.

Во-вторых,  выделяются три категории акторов реформ¹⁷. К первой категории относятся различные группы гражданского общества, заинтересованные или не заинтересованные в эффективности исполнительной власти. Эти группы могут как поддерживать реформы государственного управления, так и противодействовать им, быть более или менее активными. Отмечается различие позиций малого, среднего и крупного бизнеса к этим реформам (крупные бизнес-структуры тесно связаны с государственным аппаратом и в радикальной модернизации власти не нуждаются, против реформ выступает криминальная часть бизнеса, в наибольшей степени в реформах заинтересован малый и средний бизнес). Организации и работники бюджетной сферы имеют двойственное отношение к реформам. С одной стороны, они чувствуют свою ущербность по уровню финансирования и оплаты труда в сравнении с частным сектором, и поэтому поддерживают реформы, надеясь на справедливое выравнивание условий труда. Но с другой стороны, они не заинтересованы в строгом контроле результатов своей деятельности, поскольку внедрение нового порядка (управления, бюджетирования и оплаты по результатам) может означать для них сокращение пусть и не высоких, но стабильных и гарантированных нелегальных доходов, повышение подконтрольности деятельности.

Другой категорией акторов реформ являются сами государственные служащие (аппарат), и политическое руководство. Высшее политическое руководство России, как представляется, поддерживает проведение структурных реформ государственного управления, и это проявляется как в политических заявлениях, так и в постоянных действиях по продвижению реформ. Мотивами такого выбора является понимание того факта, что ни цели модернизации экономики и общества, ни укрепление международных позиций России, повышение конкурентоспособности страны не могут быть достигнуты при существующей слабости, неэффективности российских государственных институтов, прежде всего в системе исполнительной власти. Среди сторонников и противников реформ государственного управления  присутствуют и государственные служащие, представляющие все категории и группы должностей. Мотивы у них значительно варьируются, от идейных, идеологических, до вполне прагматических расчетов, например, связанных с профессиональным карьерным ростом. Нельзя сказать, что какие-либо группы или категории должностей государственной службы более привержены реформам, или наоборот, более противодействуют реформам. Мнение, что реформы тормозятся на средних уровнях аппарата, не находит своего подтверждения. Здесь много зависит от широкого спектра значительно различающихся индивидуальных обстоятельств. Это означает, что в государственном аппарате нет единой базы поддержки или противодействия реформам.

В-третьих, среди заинтересованных участников программ реформирования нужно  выделить третью категорию, зарубежные национальные и международные организации, концентрирующие в себе международный опыт, пропагандирующие политику стран-доноров и международных организаций. Ссылки на успешный международный опыт всегда были и остаются значимыми аргументами в пользу реформ¹⁸.

Зарубежные доноры дали возможность российским экспертам ознакомиться с инструментами нового государственного управления. Программы технической помощи в сфере государственного строительства были действительно техническими в том смысле, что фокусировались на методических, инструментальных, аналитических вопросах. Эти программы способствовали диффузии норм управления применительно к особенностям России, «мягко» определяя идеологию реформ через, на первый взгляд, технические вопросы.

Многие из используемых в настоящее  время в России инструментов управления создавались на основе изучения зарубежных образцов. Это, например, относится к Докладам о результатах и основных направлениях деятельности, к методикам функционального анализа, особым условиям оплаты труда государственных служащих, государственному заданию как форме бюджетирования по результатам и многим другим инструментам.

Одним из наиболее эффективных направлений  деятельности зарубежных организаций  стала поддержка горизонтальных контактов между государственными служащими разных стран в виде ознакомительных поездок. Прямой обмен  опытом между государственными служащими в этом случае способствовал более глубокому и многогранному пониманию ситуации, а возможность участвовать в таких программах играла заметную стимулирующую роль.

Наконец, в ходе реализации некоторых проектов были налажены профессиональные связи, которые сохраняются до сих пор, а в ряде случаев, самостоятельно развиваются в академической или образовательной областях.

В настоящее время, по прошествии нескольких лет реформирования, интерес к  сотрудничеству с зарубежными организациями в области государственного управления со стороны российских государственных служащих и экспертов сохранился, но претерпел качественные изменения. Этот интерес сместился от поиска и обсуждения общих принципов и подходов к более конкретной тематике, обмену опытом решения схожих задач, анализу практики применения конкретных инструментов управления с акцентом на технические детали, прямые и побочные эффекты, организационные и финансовые условия. Российские специалисты заинтересованы не только в изучении зарубежного, но и передаче своего опыта иностранным коллегам.