Реформа государственной службы в РФ

В целом, новое законодательство о государственной службе, его основные элементы (ФЗ «О системе государственной службы РФ» и ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»), оказались, тем самым, отличающимися от того замысла, который был представлен в Концепции. Концепция предполагала создание открытой системы профессиональной государственной службы, формируемой в тесном контакте с гражданским обществом. Именно это должно было быть отражено в новом федеральном законодательстве о государственной службе. Однако, новое законодательство сосредоточилось на комплексе норм,  регламентирующих систему должностей, правовое положение государственных служащих, контрактные условия служебной деятельности, ведение кадровой работы, прохождение службы, оплату труда и государственные гарантии, дисциплинарные аспекты, формирование кадрового состава. Это иная конструкция, а именно, внутриаппаратный свод правил, а не нормативное описание системы общественно значимых работ, находящихся под контролем общества.

Эволюция от проектируемых результатов к окончательным результатам на данном этапе хорошо демонстрируется историей подготовки проекта федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», который разрабатывался достаточно долго, прежде чем приобрести тот вид, в котором его предполагалось представить Президенту для внесения в Государственную Думу³⁴. На заключительной стадии содержательной подготовки он включал немалое число инноваций, которые должны были послужить ориентирами при последующей разработке законов для различных видов государственной службы, а также соответствующих законов о государственной службе субъектов Российской Федерации. Далее, на стадии юридической доработки, проекта текста закона оказался резко сокращенным (примерно в четыре раза) и основные инновации были устранены.

Итак, следовало бы ожидать достаточно резкой негативной оценки нового законодательства в его сравнении с Концепцией. Однако этого не произошло. Преобладают взвешенные оценки, фиксирующие значительные позитивные отличия нового законодательства о государственной службе от предшествующего федерального Закона «Об основах государственной службы РФ» от 1995 года. Этот феномен умеренно положительной оценки реформы, который сопровождает не только уже рассмотренные, но все этапы  современного реформирования государственной службы России, заслуживает отдельного рассмотрения.

Любая деятельность приводит к результатам, которые только отчасти совпадают  с поставленными целями. Дело в  том, что цели исходно формулируются  как собственно цели, и как проектируемые результаты, совокупность утверждений о будущих (желаемых, но еще не реализованных) состояниях, соответствующих этим целям. Ни по степени детализации, ни по используемым терминологическим средствам, ни по применяемым технологиям, проектируемые результаты (замысел) не могут полностью совпадать с реально полученными результатами. В процессе достижения целей проектируемые результаты уточняются, их содержание корректируется. Если бы замыслы полностью совпадали с их воплощением, то деятельность была бы не нужна, полное знание будущего обесценивает деятельность.

Тем не менее, несмотря на отличия проектов и результатов, теория целеполагания и целедостижения утверждает, что субъективное отождествление полученных результатов с теми результатами, которые в свое время проектировались, возможно, и достигается это посредством:

1. Коррекции используемых понятий. Понятия, которые описывают достигнутые результаты, отождествляются с «несовершенными» понятиями, с помощью которых формулировались цели и проектируемые результаты. Например, если исходно цель формулировалась как «обеспечить быстрое и бесперебойное сообщение между Москвой и Петербургом», то достигнутый результат звучал иначе: «установлено железнодорожное сообщение между Москвой и Петербургом».
2. Замены исходно предполагаемых технологий на технологии, разработанные в ходе достижения целей. Так, человек действительно научился летать, но не с помощью раскинутых рук.
3. Убеждения участников процесса целедостижения и наблюдателей в том, что достигнутое является именно тем, что было задумано, что результаты полезны, и деятельность целедостижения была эффективной.

Таким  образом, отождествление проектируемых  результатов и действительно  полученных результатов для столь  важного социального процесса превращается в PR-деятельность. Общество (в принципе) убеждаемо, поскольку неудачи могут трансформироваться в победы при гибком подходе участников реформирования к коррекции технологий и используемых понятий, т.е. при наличии положительной обратной связи власти, экспертного сообщества и гражданского общества в целом. Для процесса реформирования государственной службы России такая связь присутствует частично, через участие экспертного сообщества в разработке проектов мероприятий реформы (но не на этапе их внедрения). Именно поэтому преобладает умеренно позитивная, но неустойчивая, оценка хода и результатов реформы.

Результаты третьего этапа современного реформирования государственной службы России (2004/05-2007/08) частично пересекаются с результатами предшествующего этапа. Это обстоятельство связано с тем, что Раздел 1 Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)» (далее – Программа) был составлен из мероприятий по совершенствованию законодательной нормативной правовой базы по вопросам реформирования государственной службы. При этом, объем проведенных работ (результаты – проекты нормативных правовых актов, включая их финансово-экономические обоснования, аналитические доклады и методические рекомендации) по данному разделу существенно превзошел то, что было сделано на предшествующем этапе. В годы реализации Программы, в частности, были подготовлены комплексы исходных проектов нормативных правовых актов (в том числе, по ряду вопросов - исходные проекты федеральных законов) по вопросам: медицинского страхования государственных служащих; пенсионного обеспечения государственных служащих и членов их семей; дипломатической службы; правоохранительной службы; установления этических норм и принципов служебного поведения лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и выборные муниципальные должности; правового регулирования должностей государственной гражданской службы; нормативной правовой основы регулирования оплаты служебной деятельности государственных служащих; обеспечения функционирования системы дополнительного профессионального образования государственных служащих; обеспечения открытости государственной и муниципальной службы; проведения открытых конкурсов на замещение вакантных должностей; аттестации; квалификационного экзамена; работы комиссий по служебным спорам и регулированию конфликта интересов; о формах служебных контрактов; и др. Именно эти комплексы, основывающиеся на аналитических материалах, сопоставляющих функционирование институтов государственной службы в разных странах, рассматривающих состояние нормативной правовой базы федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации и нормативной правовой базы государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, предлагающие варианты решений накопившихся вопросов (например, по вопросу пенсионного обеспечения было предложено два альтернативных варианта федеральных закона, с указанием возможных последствий реализации той или иной схемы пенсионного обеспечения), стали основой дальнейшей законодательной работы в этой области.

Однако Программа не сводилась  только к разработке проектов нормативных  правовых актов. Помимо этого раздела, в Программе в течение всех лет ее реализации (2003-2005 и 2006-2007) были предусмотрены еще 4 раздела: проведение экспериментов и пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих; совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; создание материально-технических условий эффективного функционирования государственной службы; формирование системы управления государственной службой. По этим разделам (исключая последний, реализация которого не привела к видимым результатам) также были проведены экспертные работы, составившие в своей совокупности значительный объем инновационных методик, технологий, оценок, организационных предложений. Конечно, в совокупности данные результаты не имели систематического характера, их элементы зачастую дублировали друг друга или были плохо совместимы. Но главная задача, формирование «экспертного задела реформы», предоставленного государственным заказчикам и координатору, была решена.

Тем не менее, этап реализации первой Программы показал ее содержательные недостатки:

1. Накапливающиеся предложения надо было активно внедрять, параллельно дорабатывая их. Ни координатор, ни государственные заказчики не обладали возможностями осуществить этот процесс вне взаимодействия с другими государственными органами. В результате, технологии «оседали на полках» и применялись, равно как и дорабатывались, фрагментарно. Методологический потенциал  реформы использовался недостаточно.
2. Проведение открытых конкурсов по схемам размещения государственных и муниципальных заказов показало, что отбор исполнителей затягивается, что прямо сказывалось на качестве работ, исполняемых под конец календарного года в «авральном» порядке.
3. Значительные объемы средств не были использованы, т.е. ряд намеченных мероприятий не был выполнен. По некоторым государственным заказчикам в некоторые годы возврат достигал 30-40% (что стало одной из причин пролонгации Программы на 2006-2007 годы).
4. Программа ограничилась только федеральной государственной службой, попытки распространить эксперименты и пилотные проекты на государственную службу субъектов РФ были признаны не соответствующими принципам бюджетного федерализма. Это поставило субъекты РФ перед необходимостью разрабатывать свои программы, дублируя методологические разработки федерального уровня. Отсюда (наряду с проблемами координации федерального законодательства о государственной службе и соответствующего законодательства субъектов РФ) начался «разнобой» в реформировании, который впоследствии оказался особенно значимым при решении проблем формирования и работы с кадровым резервом, проблем противодействия коррупции, и т.д.
5. Система управления государственной службой осталась «сетевой», и это стало принципиальным ограничением темпов и настойчивости власти в реализации реформы.
6. Роль гражданского общества в реформе государственной службы оказалась сведена к участию в этой реформе экспертного сообщества, при том, что размеры экспертного сообщества специалистов по государственной службе были значительно меньшими, нежели потребность в экспертном обеспечении мероприятий программы.
7. Отсутствовал экспертный (авторский) надзор за имплементацией результатов.

В целом, этап реализации первой федеральной  Программы реформирования системы  государственной службы РФ, как и предшествующие этапы, оценивается в многочисленных публикациях о реформе государственной службы России умеренно положительно. Программа дала богатый экспертно-аналитический материал для дальнейшей реформы, она способствовала формированию научного и образовательного направления в области государственного и муниципального управления, помогла сформировать более точное видение реформы, ее горизонтов.

Последний из этапов современного периода реформирования государственной службы России относится к 2009-2010 годам и связан с принятием и реализацией второй федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)». Разделение понятий «реформирование» и «развитие», используемых в данной Программе, объясняется тем, что виды государственной службы к 2009 году оказались не в равной степени обеспечены соответствующим законодательством: так, к этому времени государственная гражданская служба получила правовое обоснование в виде отдельного видового федерального закона, ряда указов Президента России и Постановлений Правительства России, и теперь основная задача – развитие правоприменительной практики. Для правоохранительной службы, новый федеральный закон «О полиции» в настоящее время находится на стадии рассмотрения Федеральным Собранием РФ, а для военной службы продолжает действовать прежнее законодательство, серьезно осложненное многочисленными редакциями и поправками. Для этих видов речь идет о реформе. Таким образом, «водораздел» между видами государственной службы проведен по уровню их нормативного правового обеспечения.

Основными направлениями второй федеральной программы названы:

• Формирование системы государственной службы России как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;
• Внедрение на государственной службе России эффективных технологий и современных методов кадровой работы;
• Повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Совокупно, эти направления отражают требование имплементации уже наработанных первой Программой идей, методов, подходов с помощью программно-целевого метода. По каждому из направлений поставлены задачи и определены комплексы мероприятий, распределенных по 6 федеральным министерствам – государственным заказчикам, 8 министерствам – исполнителям мероприятий (т.е. 2 министерства являются исполнителями, но не государственными заказчиками) и организациям – исполнителям, определяемым на конкурсной основе. Особенностью проектируемых результатов во второй федеральной программе стали требования: мониторинга эффективности реализации мероприятий программы, изучения доверия граждан к государственным служащим (индексы доверия), оптимизации взаимодействия института государственной службы с гражданским обществом, реализации комплекса мероприятий по противодействию коррупции на государственной службе, внедрения современных методов и технологий работы с кадрами государственной службы и с кадровыми резервами, развития программ и стандартов профессиональной подготовки и дополнительного профессионального образования государственных служащих, оптимизации порядка оплаты труда государственных служащих на основе показателей результативности и эффективности служебной деятельности, с учетом возможностей материального и нематериального стимулирования. В общей сложности, в данной программе были установлены 17 приоритетов, 17 ожидаемых укрупненных результатов.

Совершенно новым в сравнении  с предшествующей программой реформирования стало введение системы из 11 целевых индикаторов эффективности реализации мероприятий программы, каждый из которых должен достичь определенных показателей в конце 2010 года и в конце 2013 года, на время окончания реализации федеральной программы (указанные показатели, в процентах к исходным значениям, представлены в Приложении к программе). К индикаторам эффективности программы были отнесены: количество должностей с утвержденными регламентами, доля госслужащих, регламенты которых содержат показатели результативности, доля назначений из кадрового резерва, доля вакантных должностей, замещаемых по конкурсу, доля молодых госслужащих доля студентов, поступивших на госслужбу по договорам на обучение, число инновационных образовательных программ дополнительного образования в области государственной службы, число госслужащих, принявших участие в этих программах, число уволившихся по достижению предельного возраста.

Два года реализации данной программы  привели к следующим результатам (в 2009 году было проведено 44 конкурса на проведение НИР в рамках программы и определено 42 исполнителя мероприятий³⁵):

1. Доработан (и разработан) ряд проектов нормативных правовых актов, достраивающих правовое обеспечение гражданской службы как вида государственной службы, в частности по вопросам противодействия коррупции, медицинского обеспечения и государственного страхования, пенсионного обеспечения государственных служащих;
2. Произошло существенное продвижение в создании проекта видового закона о правоохранительной службе – проекта федерального закона «О полиции»;
3. Разработаны тематические классификаторы и методики, проведены исследования и опросы по обобщению правоприменительной практики в сфере государственной службы в пилотных государственных органах и в государственных органах ряда субъектов РФ;
4. Проведены аналитические исследования принципов мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы, определены значения индексов доверия к государственной службе (по видам госслужбы) в сравнении с доверием к другим общественным институтам.
5. Исследованы подходы к определению эффективности реализации мероприятий программы выстроена система показателей эффективности реализации программы, даны предложения по организации мониторинга эффективности программы.

Существенной особенностью второй федеральной программы стало  повышение уровня требований к исполнителям мероприятий при одновременном  расширении их числа за счет включения  в состав исполнителей тех организаций, которые ранее не участвовали  в конкурсных работах. Многие результаты (особенно в конце 2010 года) подвергались критике координатором и государственными заказчиками, вплоть до отказа в приеме работ. В то же время, требования к самим заказчикам по внедрению результатов так и не были определены и регламентированы. В результате, обосновать, когда объем финансовых затрат на мероприятия приемлем, а когда сильно завышен; сколько из реализованных НИР были внедрены в практику в течение года и какой показатель здесь является эффективным; каково количество подписанных НПА и в какой мере это эффективно, и т.д., было трудно достижимым: для этого необходимо достроить систему ответственности за имплементацию НИР «доверху», включив в нее самих государственных заказчиков и координатора, а не только организации-исполнители и экспертные коллективы.