Реформа государственной службы в РФ

За прошедшее время проявились и недостатки сложившейся практики предоставления международной технической  помощи. К таким недостаткам относится  то, что со стороны международных  доноров экспертами работали зачастую специалисты, которые не всегда хотели осваивать российскую практику и учитывать менталитет, реальную загрузку российских чиновников, их приоритеты. Зачастую предлагалось разрабатывать тематику, далекую от практических потребностей, или для которой в России еще не созданы необходимые условия. По всей видимости, «международная техническая помощь» в сфере государственного управления должна быть перестроена, и речь должна идти о межведомственном и экспертном сотрудничестве, совместной разработке актуальных вопросов.

Как по уровням, так и по категориям акторов, имеется динамика их участия в процессе реформы государственной службы. Представим эту динамику с разбивкой по этапам реформы.

Специфика динамики акторов реформы  государственной службы дает основания  отличить акторов этой реформы и  акторов других структурных реформ государственного управления.  Другими словами, акторы разных структурных реформ государственного управления могут быть одинаковыми, однако эти акторы по-разному участвуют в различных реформах на разных их этапах. Например, на политико-государственном уровне активность акторов смещалась от реформы государственной службы к административной реформе, и за этим следовало смещение активности зарубежных и международных доноров.  В обратной фазе находилось отношение к этим двум реформам на социально-групповом и личностном уровнях реформ: противодействие реформе государственной службы сменялось противодействием административной реформе (в виде неприятия реформ средним слоем госаппарата). Наконец, гражданское общество демонстрирует «волнообразное» отношение к реформе государственной службы, проходя фазы частичной вовлеченности экспертного сообщества в реформу, скепсиса, некоторой активизации участия других организаций гражданского общества в реформе, и снова скепсиса.

В целом, гражданское общество ни на одном из этапов реформы государственной  службы не выступало главным актором этой реформы. В свою очередь, политическое руководство, демонстрируя постоянную заинтересованность в реформе, в технологическом плане отдавало ее проведение в руки самой бюрократии, отводя экспертам вспомогательно-консультативную роль.

Вывод из анализа перечисленных  выше акторов реформ состоит в  том, что существует неустойчивый баланс сил и их «волновая» динамика, усиление и ослабление участия. Это влечет за собой нестабильность в поддержке реформирования, возможность торможения реформ или их продолжения в зависимости от привходящих, зачастую случайных, политических, экономических и социальных обстоятельств. Так, во время финансово-экономического кризиса 2008-2009 годов, проявилось естественное желание пройти этот неприятный период в режиме «ручного управления», мобилизационной модели, усиленной властной «вертикали», что противоречит объявленным направлениям реформы государственной службы.

Ограничения, накладываемые акторами реформы, на использование программно-целевого метода и на организационные схемы реализации реформы

Важнейшей характеристикой российской реформы государственной службы, начиная с 2003 года, выступает применение программно-целевого метода разработки и осуществления мероприятий реформирования.

Конфигурация программно-целевого метода, его организационные схемы, которые применяются в российской практике реформирования, определяются акторами реформы государственной службы по следующим параметрам:

• Система управления исполнением мероприятий реформирования, разделяющаяся на два уровня, уровень координатора федеральных программ и уровень государственных заказчиков мероприятий федеральных программ, определяется тем, что политико-государственный уровень в проведении реформы устойчиво главенствует.
• Система подготовки предложений (разработки мероприятий) опирается на конкурсное привлечение экспертных коллективов, представляющих различные образовательные и исследовательские учреждения и фонды. Тем самым, фиксируется ситуация активного участия в реформировании государственной службы одной части гражданского общества, а именно экспертного сообщества специалистов в областях публичного управления, права, экономики, социологии, психологии, и др.
• Подчиненное положение системы подготовки предложений («исполнители») системе управления мероприятиями («заказчики») определяется тем, что гражданское общество скептично или нейтрально по отношению к разработкам экспертов, что свидетельствует об отсутствии целостной позиции гражданского общества в отношении данной реформы.
• Реализация уже подготовленных предложений зависит, тем самым, от «среднего слоя» исполнителей, собственно бюрократии. Реализация предложений проходит вяло, поскольку на социально-групповом и личностном уровне в среднем слое бюрократии отсутствуют значимые позитивные акторы реформы.
• Отсутствие общей поддержки реформы государственной службы гражданским обществом является главным фактором нестабильности реформы, т.е. дело не в том, что федеральные программы реформирования государственной службы составлены некачественно, плохо администрируются, и т.п., а в том, что общество не уверено, стоит ли такие программы проводить, и не перейти ли к иным, более «радикальным» схемам реализации реформы государственной службы (например, выведя реформирование из-под контроля бюрократии, оставив экспертное сообщество в качестве заказчика и исполнителя, а также осуществляющего «авторский надзор» за внедрением разработок, с возможностью общей оценки реформы самим гражданским обществом).

Экономические ограничения реформы  государственной службы

Если в начале 2000-х гг. еще чувствовались последствия дефолта августа 1998 года, то вплоть до осени 2008 года существенных ограничений собственно экономического плана для реформы не было, т.е. средства на реформу имелись. Другое дело, что нельзя осуществлять реформирование, например, оплаты труда государственных служащих, в отрыве от реформирования оплаты труда в бюджетной сфере: иначе произойдет серьезный «перекос в оплате», и недовольство бюджетников, в целом нейтрально относящихся к сфере государственной службы, может смениться резким отторжением. Кроме того, технология выделения и использования бюджетных средств на реформу характеризовалась рядом недостатков: выделение средств реально происходило только в середине календарного года (вследствие особенности конкурсных процедур, в соответствии с законодательством о государственных и муниципальных заказов), оно могло производиться только на текущий год (что означало потерю преемственности в исполнении мероприятий по годам), демпинговое предложение со стороны потенциальных исполнителей способствовало ухудшению качества работ.

Таким образом, до осени  2008 года имелись только психологические  и процедурно-технологические ограничения реформы государственной службы, естественно продолжающиеся в область экономических ограничений.

В 2008 году первая федеральная  программа реформирования государственной  службы закончилась, а вторая началась на год позднее, поэтому разгар кризиса  осени 2008 – весны 2009 года не повлиял на исполнение мероприятий ввиду временного перерыва. С 2009 года (вторая половина года) экономическая ситуация на федеральном уровне стабилизировалась. Однако серьезных дополнительных средств на реформу нет, поэтому предполагаемые новшества: ротация кадров, набор на государственную службу студентов по договорам на обучение, полноценная работа с кадровым федеральным резервом, переход на оплату по результатам, тормозятся. Но наиболее серьезные экономические ограничения в настоящее время имеются у субъектов РФ, реализующих свои программы реформирования и развития государственной службы. Это в первую очередь относится к реализации программ ДПО для госслужащих, работе с кадровыми резервами и резервами управленческих кадров.

4. Последовательность реализации реформы государственной службы (по доминирующим направлениям, источникам, способам представления, способам измерения результатов и мониторинга, по полномочиям агентов реформы)

Современный период реформирования и  развития системы государственной  службы РФ разделяется не только на этапы (хронологическое деление), но также в соответствии с тем, как реформа осуществлялась. Вопрос «как осуществлялась реформа?» имеет содержательно-инструментальный характер, в нем воедино связаны направления реализации реформы, т.е. собственное ее содержание, и как эти направления реализовывались, как измерялись и оценивались результаты, как перераспределялись полномочия агентов реформы.

По направлениям реализации, можно  разделить рассматриваемый период 2000-2010 годов на несколько доминант (главенствующих направлений).

С 2000 по 2004/2005 годы доминирующим было направление правоустанавливающей деятельности. В эти сроки было в определяющих чертах подготовлено и принято новое законодательство о государственной службе, включая два федеральных закона, 9 ключевых Указов Президента РФ, и соответствующие этим Указам Постановления Правительства РФ.

В 2004/2005-2008 годах эта доминанта сменилась направлением разработки технологий функционирования новой государственной службы в условиях действия принятого законодательства, именно этому посвящены значительное большинство мероприятий первой федеральной программы реформирования государственной службы 2003-2007 годов. Были разработаны многочисленные технологии оценки профессиональной деятельности, включая технологии конкурсного отбора и аттестации кадров, должностной регламентации, сформированы предложения по новым механизмам оплаты труда (управление по результатам), по реализации программ дополнительного профессионального образования для государственных служащих, по вариантам создания систем управления государственной службой, по переходу к новым механизмам реализации государственных гарантий (пенсионное обеспечение, медицинское страхование и т.д.). Был создан значительный теоретический задел, который далее предстояло реализовать на практике.

Начиная со времени действия второй федеральной программы реформирования и развития государственной службы (2009-2013 годы), появилась, но еще не проявилась в полной мере новая доминанта реформы: имплементация технологий. Сложности имплементации, наблюдаемые в настоящее время, могут быть преодолены только при условиях наличия политической воли к реформе, и активизации участия в реформе гражданского общества.

Конечно, если учитывать  реформирование правоохранительной и  военной службы, то данная картина  предстает в смещенном виде, поскольку для этих двух видов государственной службы новое федеральное законодательство еще не принято¹⁹.

Каждое из доминирующих направлений  реформы требовало и требует  своего подхода. Так, анализ состояния правового обеспечения государственной службы, проведенный при подготовке ФЗ «О системе государственной службы РФ» (2003), заключался в рассмотрении всего массива нормативных правовых актов как действующих, так и проектируемых, т.е. тех проектов законов и подзаконных актов, необходимость разработки и последующего принятия которых продиктована логикой самой реформы. Основной объем работ по написанию текста проекта данного ФЗ был выполнен силами экспертной группы по реформированию государственной службы при МРГ, с привлечением представителей ряда федеральных министерств и курировался Управлением по вопросам государственной службы Президента РФ «напрямую». Далее он был представлен в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, с назначением ответственности за представление проекта закона Минтрудом РФ. Аналогичная схема действовали и при подготовке проекта ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» (2004). Эта работа частично была выполнена в рамках первой федеральной программы²⁰, однако и здесь основной объем работ был сделан вне федеральной программы, а ответственность за прохождение проекта ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»  через Государственную Думу, была возложена на Минюст РФ.

По доминирующему направлению  правоустанавливающей базы государственной службы, программно-целевые источники финансирования были задействованы в незначительной мере, но далее, при реализации федеральных программ, уже в их рамках и с использованием программных средств, был осуществлен мониторинг соответствия нормативной правовой базы, особенно в субъектах РФ, новому законодательству.  Измерение результативности реформы осуществлялось «автоматически»: по факту принятия новых нормативных правовых актов.

Намного сложнее сложилась ситуация по следующему доминирующему направлению, разработке технологий функционирования новой государственной службы. Разработка этих технологий осуществлялась в рамках федеральных программ экспертными группами исполнителей, отбираемыми на конкурсной основе. Кроме того, в соответствии с пунктом 7 Указа Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» органам государственной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано в пределах своих бюджетных средств разработать и утвердить региональные программы реформирования государственной службы.