Полиция и ее роль в системе правоохранительных органов в РФ

Учитывая особую роль и место полиции в системе МВД России, законодательно установлено, что состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции определяются Президентом Российской Федерации.

Конкретный перечень подразделений и служб полиции утверждается: в центральном аппарате МВД России – Президентом РФ; в территориальных органах МВД России – Министром внутренних дел Российской Федерации.

В территориальных органах МВД России различного уровня могут создаваться управления, центры, части, отделы, отделения, группы, направления, строевые и иные подразделения полиции, отделы (отделения, пункты) полиции.

Нормативы формирования подразделений могут быть изменены, исходя из оперативной обстановки, географического положения и плотности населения на территории обслуживания.

Вместе с тем в настоящее время проблема оптимального построения системы территориальных органов внутренних дел стоит достаточно остро.

В ряде субъектов Российской Федерации, прежде всего Сибирского и Дальневосточного федеральных округов, при низкой плотности населения территория обслуживания органов внутренних дел и подразделений, отделов (отделений, пунктов) полиции крайне велика, что существенно снижает возможность эффективного решения оперативно-служебных задач.

Очевидно, что сегодня, после проведенного в рамках реформы МВД России сокращения численности сотрудников органов внутренних дел, особую актуальность приобрела проблема оптимального распределения численности полиции по субъектам Российской Федерации. Необходимо устранение очевидной диспропорции в численности личного состава полиции в территориальных органах МВД России, которая оказалась «привязанной» исключительно к численности населения обслуживаемой территории.

В связи с чем желательно в самое ближайшее время провести перераспределение численность полиции между субъектами Российской Федерации с учетом не только численности населения, но и размера территории обслуживания, доли соотношения городского и сельского населения, а также количества регистрируемых правонарушений.

Проведенная реформа системы МВД России породила ряд проблем и в руководстве территориальными органами внутренних дел и полицией.

В соответствии с ч.3 ст.4 Федерального закона РФ «О полиции» руководство деятельностью полиции осуществляют в пределах своей компетенции руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и руководители подразделений полиции. Руководители указанных органов и подразделений несут ответственность за выполнение возложенных на полицию обязанностей.

«Двойная» ответственность: начальника органа внутренних дел и начальника полиции породила проблему разграничения компетенции между ними. Нормативнаянеурегулированность в этом вопросе может обернуться размыванием персональной ответственности, либо конфликтом интересов между начальником органа внутренних дел и его заместителем – начальником полиции, в непосредственном подчинении которого находится более 80,0 % личного состава территориального органа внутренних дел. В качестве варианта решения данной проблемы может быть рекомендован возврат к реализации в руководстве территориальным органом внутренних дел принципа единоначалия. Для чего предлагается совместить должность начальника органа и начальника полиции.

Проблема распределения полномочий имеется и в самой полиции. В настоящее время заместители начальника территориальных отделов полиции не имеют процессуальных полномочий по рассмотрению постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, принятия решений по делам об административных правонарушениях. Лишены таких полномочий и начальники пунктов полиции. Все это существенно сказывается на эффективности оперативно-служебной деятельности территориальных подразделений полиции.

Рассматривая вопросы организации полиции, нельзя не затронуть еще одну проблему: создания правоохранительных органов на муниципальном уровне. Сегодня организация системы органов внутренних дел в целом соответствует принятой в стране организации системы органов федеральной исполнительной власти43. В тоже время, как показывает опыт зарубежных стран, полицейская система, как правило, представляет собой определенную проекцию реализуемой в стране системы публичной власти в целом. При этом обязательно учитывается наличие реально функционирующих институтов территориального (местного) самоуправления.

В Российской Федерации в систему публичной власти включены как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления. В соответствии со ст.132 Конституции РФ охрана общественного порядка отнесена к ведению органов местного самоуправления. Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»44 предусматривает возможность создания правоохранительных органов местного самоуправления – муниципальной милиции. Однако таковая в силу ряда политических, правовых и экономических причин в настоящее время еще не создана и поэтому до решения данного вопроса охрана общественного порядка в муниципальных образованиях осуществляется территориальными органами внутренних дел и входящими в ее состав полицией.

В то же время следует отметить, что придание органам внутренних дел статуса органов исключительно федеральной власти, которое выражается не только в новом названии территориальных органов внутренних дел, но и в переводе их на финансирование полностью за счет средств федерального бюджета, является дополнительным аргументом в пользу необходимости создания муниципальных сил правопорядка.

Современная Россия находится на этапе больших преобразований. Пришло время, которое требует изменений, позволяющих качественно улучшить жизнь граждан нашей страны. Строится новая парадигма отношений в государственных структурах.

В процессе принятия Федерального закона РФ Д.Медведев в своем выступлении на совещании по проекту Закона «О полиции» подчеркивал, что это очень ответственный и важный этап, впервые выносимый на столь широкое обсуждение, затрагивающий интересы любого гражданина.

Перемены, происходящие сегодня в системе Министерства внутренних дел РФ в связи с принятием Закона «О полиции», касаются не только самих полицейских, но и каждого гражданина нашей страны. Профессиональные функции органов охраны общественного порядка: защита прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства являются одними из самых важных в жизни любого цивилизованного государства.

История послереволюционной, советской, российской милиции знает примеры мужества и героизма своих сотрудников и по праву гордится этим. При этом понятие «милиция», в последнее время это особенно заметно, перестало соответствовать современным требованиям. Если вспомнить историю его появления, то смысл «народная охрана, народное ополчение», с акцентированием на определении «народный», которым наделялось это название в начале становления советской власти, стало неактуальным. Сегодня обществу не так интересно социальное происхождение тех, кто осуществляет охранные и защитительные государственные функции, как важно то, насколько эти люди обладают профессионализмом и компетентностью в деле, которое они выполняют. С этой точки зрения появление полиции выглядит абсолютно оправданным. Исторически термин «полиция» означал «государственный порядок, строй, город» или «гражданская администрация», что также близко к сегодняшнему пониманию функций правоохранительной системы. При этом переименование придает большее соответствие мировым стандартам. Так как на сегодняшний момент совсем небольшое количество стран, в основном страны с социалистическим прошлым, сохранило название «милиция» для правоохранительных структур.

Представляют наибольший интерес с точки зрения как их социальной сущности, так и практической значимости и реализуемости, а также с позиции законодательной техники следующие главы и статьи Закона «О полиции».

В ст.1 Закона дается определение полиции, в целом созвучное определению милиции по смыслу Закона «О милиции». Некоторые отличия проявляются в том, что полиция призвана защищать права и свободы не только российских граждан, но и иностранных граждан и лиц без гражданства, что, полагаем, является существенным дополнением, гарантирующим осуществление конституционных прав и свобод указанных лиц. В этом видится одно из проявлений социальной функции полиции, призванной не наказывать, а защищать людей. По замечанию Министра внутренних дел Р.Г.Нургалиева, «вектор социальной милиции» является правоохранительным институтом правового демократического государства, который стоит на страже конституционных прав и свобод. При этом, по мнению Министра, необходимо отказаться от старого представления о милиции как о «карающем мече диктатуры пролетариата» и совершить эволюционный переход к социальной полиции, необходимость работы которой продиктована потребностями российского общества. Закон «О полиции» ставит перед собой именно такую задачу – оформление социальной полиции.

В то же время, как видится, является излишней упоминание в статье жизни и здоровья как объектов защиты полиции, так как понятие конституционных прав и свобод включает и защиту жизни и здоровья.

Размытая формулировка Закона «защита интересов общества и государства» трансформировалась в Проекте в формулу охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности. Вместе с тем в Законе отсутствует указание на виды и формы собственности, подлежащие защите полицией, что не вполне корректно.

Следует обратить внимание на основные направления деятельности полиции, закрепленные в ст.2 «Основные направления деятельности полиции» Закона. В отличие от Закона «О милиции» Закон «О полиции» дополняет деятельность полиции несколькими существенными положениями, а именно: розыск лиц и похищенного имущества, обеспечение безопасности дорожного движения, контроль за оборотом оружия и частной детективной и охранной деятельностью. В Законе «О милиции» новые направления деятельности содержались в статье об обязанностях милиции, что не добавляет особой новизны действующему Закону «О полиции», хотя и систематизирует основные направления деятельности полиции.

Ст.2 Закона «О полиции» привычную задачу об обеспечении безопасности личности преломляет в свете государственной защиты участников уголовного судопроизводства, судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов (п.11 ст.2).

Закон также говорит об охране имущества и объектов по договорам (п.10 ст.2) вместо защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ст.2 Закона «О милиции»).

Кроме того, определяя перечень лиц, которым полиция обеспечивает свою помощь в защите прав и законных интересов, Закон не ограничивается физическими и юридическими лицами, а называет также федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица.

Таким образом, формулировки Закона «О полиции» можно считать более конкретными по отношению к нормам Закона «О милиции». Вместе с тем, как видится, ст.2 действующего Закона нуждается в ряде существенных дополнений, одно из которых, в частности, должно касаться введения новых направлений деятельности полиции только путем внесения изменений и дополнений в существующий Закон «О полиции».

Заслуживает отдельного внимания вопрос о правовой основе деятельности полиции, отраженный в ст.3 Закона «О полиции» – «Правовая основа деятельности полиции» и ст.4 «Правовая основа деятельности милиции» (Закон «О милиции»).

Ряд положений Закона «О полиции» совпадает с положениями Закона «О милиции»: называются Конституция РФ, международные договоры РФ, федеральные законы и Закон «О полиции». В отличие от Закона «О милиции», Закон «О полиции» называет общепризнанные принципы и нормы международного права, а также федеральные конституционные законы в качестве правовой основы деятельности полиции, что, несомненно, является положительным моментом. Однако Закон «О полиции» крайне исчерпывающе определяет иные нормативные правовые акты, составляющие правовую основу, - названы лишь нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ. Закон «О милиции» содержал более широкий их перечень, обозначая общим смысловым понятием «нормативные правовые акты». Таким образом, Закон «О полиции» изымает из правовой основы деятельности полиции, к примеру, акты палат парламента, действующие декларации РФ, судебные решения, прежде всего решения Конституционного Суда РФ, внутригосударственные договоры.

Глава 2 Закона «О полиции» закрепляет принципы деятельности полиции. В ранее действовавшем Законе «О милиции» такой главы не было – принципы были лишь обозначены, но не раскрыты.В то же время, в качестве упущения Закона РФ «О полиции», можно обозначить отсутствие указания на конституционность прав и свобод, подлежащих соблюдению полицией. Кроме того, логичнее было бы представить необходимость сообщения задержанным основных процессуальных прав, а не только права на юридическую помощь (ч.4 ст.5 «Соблюдение прав и свобод граждан») в качестве обязанности сотрудника полиции. Соответствующая практика существует, например, в США (правила Миранды).

Статья 7 «Беспристрастность» Закона «О полиции», содержащая принцип беспристрастности, включает положения ч.ч.3 и 4, которые больше подходят кодексу профессиональной этики, а не законодательному акту. Более того, указание в ч.3 ст.7 Закона на необходимость уважения обычаев и традиций исключительно народов России противоречит ч.1 ст.19 Конституции РФ о равенстве всех перед законом.

Глава 3 Закона «О полиции» соответствует третьему разделу Закона «О милиции», носит наименование «Обязанности и права полиции» и содержит большее количество обязанностей полиции. При этом следует отметить, что большинство нововведений Закона, по сути, отражает реально осуществляемые на практике обязанности полиции (ст.12 Закона). В качестве примера можно привести предусмотренную Законом обязанность полиции выдавать уведомление о приеме и регистрации заявления гражданина, что имело место в реальной деятельности милиции. Закон уделяет повышенное внимание обязанностям полиции, связанным с оборотом оружия. Вызывает интерес обязанность полиции проводить проверку знания правил и наличия навыков безопасного обращения с оружием лиц, впервые его приобретающих. Это обстоятельство порождает разумный вопрос о том, кто и в каком порядке будет производить подобные проверки. Для реализации названной обязанности возникнет необходимость в дополнительной правовой регламентации, вероятнее всего, на уровне ведомственных нормативных актов.