Государственная политика

Целевые программы - это инструмент государственного управления. Они увязаны по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления  с комплексом научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных  и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в  области государственного, экономического, экологического, социального и культурного  развития.

Эти программы  направлены на достижение поставленных органами государственной власти целей  и являются основным инструментом структурных  преобразований в экономике и  при решении важных социальных проблем.

При выборе проблем, которые целесообразно решать программными методами, используются несколько критериев, в том числе:

• существенная значимость мероприятий для страны или региона;

• принципиальная новизна и высокая эффективность  программных мероприятий;

•невозможность  решения рассматриваемых проблем  с использованием рыночных механизмов;

• необходимость  целевой координации межотраслевых  связей в ходе реализации программных  мероприятий.

Проект целевой  программы состоит из нескольких блоков, как-то:

1) содержание  проблемы и обоснование необходимости  ее решения программными методами;

2) основные цели  и задачи программы, сроки и  этапы ее реализации;

3) система программных  мероприятий;

4) ресурсное  обеспечение программы;

5) организационно-экономический  механизм реализации программы;

6) организация  управления программой и контроль  за ходом реализации;

7) оценка эффективности  социально-экономических последствий  программы;

8) паспорт программы.

В приложении к  проекту целевой программы даются:

• пояснительная  записка;

•бизнес-план с  социально-экономическим и технико-экономическим  обоснованием;

• предварительная  бюджетная заявка на ассигнования из государственного бюджета для финансирования программы на очередной финансовый год;

•лист согласования с заинтересованными органами исполнительной власти.

В органах исполнительной власти особое внимание уделяют разработке стратегического и оперативного планов и увязыванию их с целями и деятельностью представительной власти. Так, для создания оперативного плана проводят следующие действия:

• увязывают  рабочий план с долгосрочными  целями;

• определяют конкретные показатели выполнения;

• доводят планы  до непосредственных исполнителей;

• определяют механизмы  регулирования и обратной связи. Чтобы оперативные планы были успешно выполнены, необходимо наличие  нескольких условий, в том числе:

• умелое и гибкое политическое руководство;

” соответствующие  ресурсы, прежде всего человеческие и финансовые;

• грамотное управление и эффективные организационные структуры;

• мотивация персонала.

Одним из эффективных  методов, позволяющих еще на начальной  стадии изучить вопросы результативности выполнения планов или программ, является разработка сценария их реализации политики или программы. В нем дается описание будущих событий и предвидится поведение основных участников. Обычно разрабатывают несколько сценариев при различных условиях и наличии благоприятных и негативных факторов. Суть разработки сценариев сводится к тому, чтобы определить основных участников реализации, выбрать конкретные правила или условия их деятельности, определить формы и характер действий и поведения участников, спрогнозировать промежуточные и конечные результаты.

Если проанализировать положение в области реализации государственной политики в России, то можно выделить несколько проблем, с которыми приходится сталкиваться на практике. Во-первых, достигается  лишь часть целей государственной  политики, что относится ко всем ее областям, от социальной до экономической. Во-вторых, в реализации политики участвует  много различных организаций, групп  и личностей, что затрудняет процесс  координации их работы. Кроме того, они имеют различные ценности и мотивы, что еще больше усложняет  отношения между ними. В-третьих, они используют различные способы и методы осуществления государственной политики. В-четвертых, сильное влияние на реализацию государственных программ оказывает нестабильность и неопределенность федеративных отношений в стране.

Постоянные и  динамичные изменения в общественной, внутригосударственной и международной  жизни, а также появление новых  потребностей у населения оказывают  существенное влияние на государственную  политику и приводят к ее модернизации. Здесь важно учитывать контекст, факторы изменений, события как  катализаторы изменений, инициаторов, действия и результаты изменений  государственной политики. Все эти  параметры взаимосвязаны и последовательно  влияют на действительность и результативность осуществляемой государством политики (см. рис. 7). 

Рис. 7. Параметры, влияющие на динамику и эффективность  осуществления государственной  политики

Помимо готовности руководителей к изменениям в  политике важно принимать во внимание и готовность к переменам общества и его отдельных социальных слоев, особенно если новая политика затрагивает  их интересы.

Важно учитывать  и то, что способность руководителей  успешно проводить изменения  основана на двух факторах: аналитических  способностях и управленческих навыках. Анализ необходим для разработки стратегии и определения целей  и задач с учетом характера  и запросов внешней среды. Управленческие качества необходимы вследствие того, что изменения в политике обычно растянуты на длительный период и  связаны с планированием, руководством и убеждением. Поэтому для их реализации требуются использование аналитических методов и разработка стратегии управления изменениями. От степени новизны, глубины и масштабов преобразований зависит степень сопротивления изменениям, степень сложности, неопределенности и риска при проведении преобразований. Эта зависимость видна на диаграмме. 

Диаграмма зависимости  изменений и возникновения проблем, где оси:

х - степень глубины  и масштаба изменений;

у - степень сопротивления, сложности, неопределенности и риска.

LТаким образом,  чем радикальнее и масштабнее  преобразования, тем сильнее сопротивление,  выше риск, сложность и неопределенность  результатов и последствий изменений.  Поэтому наибольшее количество  проблем возникает при крупных  нововведениях, которые требуют  тщательной подготовки и создания  определенных условий, позволяющих  справиться с ними.

Если рассматривать  инновации в рамках традиционной схемы спроса и предложения, когда  они являются реакцией на сдвиги во внешней среде, то можно выделить два основных показателя. Во-первых, потребности, изменение которых создает мощный стимул для процесса обновления и нововведений в самых различных областях человеческой жизнедеятельности. Во-вторых, новые продукты, товары и услуги, призванные удовлетворить существующие потребности.

Одной из проблем, с которой сталкиваются все руководители, решившие осуществить нововведения, является консерватизм государственных  структур, что связано со многими  причинами, среди которых можно  отметить:

- монополизм государственных органов;

- отсутствие  у руководителей и служащих  достаточных стимулов для инноваций;

-трудности с  критериями оценки деятельности  государственных органов;

- наличие жесткой  иерархической структуры;

- ограничения  со стороны законодательства  и т.д.

На рис. 8 приведена  общая модель, позволяющая правильно  оценить всю совокупность факторов, влияющих на готовность той или иной организации к инновациям, и основные этапы анализа ее инновационной  восприимчивости. Следует сделать  оговорку, что под организацией будем  подразумевать в том числе  государственные органы. 

Рис. 8. Факторы, влияющие на готовность организации  к инновациям

Таким образом, среди главных факторов, которые  надо учитывать при-организационных  изменениях, выделяются следующие:

-характер организационной  структуры и управления;

- наличие ресурсов;

- позиция руководителей;

- состав и  характер персонала;

- формы конкуренции  и сотрудничества;

- формальная  и неформальная система поощрения;

- методы и формы решения конфликтных ситуаций;

- коммуникации и система обратной связи;

- особенности  организационной культуры (ценности  и нормы).

Так, имеются  организационные структуры с новаторской культурой, которые ориентированы на использование новых методов в работе, терпимы к ошибкам и готовы к постоянному обучению. Если среди персонала организации преобладает новаторская культура, то изменения внутри нее протекают легко и быстро, без серьезных осложнений по сравнению с организациями, где распространена бюрократическая культура, имеющая консервативный характер.

Наступает время  динамичных и глубоких изменений  во многих сферах общественной жизни  российского общества, поэтому государственные  учреждения должны ориентироваться  не на одноразовые нововведения, а  на систематическое и постоянное обновление своих организационных структур, методов и форм деятельности. Успехи в их деятельности будут зависеть от того, насколько быстро и своевременно они смогут адаптироваться к новым условиям и потребностям общества.

Любая организация, заинтересованная в том, чтобы получать достоверную информацию о процессах, происходящих как во внешней среде, так и внутри нее, должна сформировать систему мониторинга. Ее основная задача состоит в том, чтобы контролировать процессы и выявлять благоприятные  возможности, и прежде всего сбои в работе или возникающие проблемы, для принятия своевременных мер. Можно сказать, что мониторинг - это специальная система управления, связанная с получением и анализом информации, включающая механизм реагирования на внешние угрозы и отклонения в работе организации. Это - своеобразная политика безопасности в организации, которая включает следующие элементы:

• информационную систему;

• аналитическую  систему;

• оперативную  систему.

В общем виде система мониторинга представлена на рис. 9, 

Рис. 9. Система  мониторинга

При формировании системы мониторинга определяются его цель, объект, периодичность, субъект, этапы и методы. Для того, чтобы мониторинг был эффективен, необходимо его включение в систему управления, так чтобы те рекомендации и решения, которые принимаются в его структурах, доходили до руководителей, и более того, чтобы они имели возможность и были готовы принимать решения по вопросам стратегии организации, политики, содержания мероприятий и т.д. Недаром в последнее время начал даже использоваться специальный термин “мониторинговый менеджмент”, т.е. управление системой мониторинга в организации или любой иной большой системе.

Первым элементом  мониторинга является информационная система, позволяющая собирать и  передавать необходимую информацию. Здесь основная проблема заключается  в том, чтобы определить минимум необходимой информации для каждого подразделения, так как в противном случае может наступить “всемирный информационный потоп”, который захлестнет организацию, и в целях самозащиты она может вообще перестать реагировать на любые сообщения, как полезные так и ненужные.

Другим элементом  является аналитическая система, куда поступает собранная информация. Здесь она анализируется, чтобы  определить, в какой степени организация  справляется с поставленными  задачами и каков прогресс в достижении целей.

Основные работы связаны со сравнением и анализом деятельности организации по таким  параметрам, как:

• стандарты;

• время',

• сравнение работы подразделений.

В результате анализа  выявляются тип и форма отклонений в работе, их характер и влияние  на достижение целей организации. Эти  обобщенные данные поступают затем  в оперативную систему, где вырабатываются рекомендации и решения о внесении изменений в стратегию, содержание работы, показатели оценок и систему  мониторинга в целом. Затем рекомендации в виде оперативной информации или  аналитических справок поступают  к руководителю организации или  подразделения, имеющему полномочия по принятию решения в данной области.

Говоря в целом  о реализации политики или программ, можно определить несколько общих  принципов, соблюдение которых позволяет  улучшить этот процесс, это: