Организационно – правовые формы управления дошкольной образовательной организацией

Несмотря на такие показатели, до 2012 года не происходило развития сети муниципальных дошкольных образовательных учреждений. Если же учреждение находится в муниципальном ведении, то финансирование содержания и укрепления его материальной базы является обязанностью муниципалитета.

Образовательная услуга является конституционно гарантированной, и поэтому ее обеспечение – задача субъекта Российской Федерации, как государственного уровня власти, несущего ответственность за реализацию конституционных гарантий.

Бюджетное финансирование в настоящее время не позволяет покрыть расходы по затратам на текущее содержание и капитальные расходы. Не все положения действующего Законодательства РФ по обеспечению системы образования находят свое отражение в соответствующих нормативных актах министерств и ведомств субъектов Федерации, что создает сложности в их исполнении. Например, в Конституции РФ даются гарантии каждому ребенку на получение бесплатного дошкольного образования. На деле бюджеты муниципальных образований, формируемые в соответствии с областными нормативами, позволяют предоставлять финансовую поддержку не более чем 40% детей в возрасте от 1,5 до 7 лет.

Радикальные изменения социально-экономического устройства общества неизбежно ведут к смене требований к образованию, их дифференциации, к необходимости удовлетворения этих новых требований. В таких условиях невозможно сохраниться, не развиваясь, не совершенствуясь и не изменяясь. Развитие становится единственным способом выживания, назрела необходимость новых преобразований.

Переход на новые организационно-правовые формы регламентирует законодательство Российской Федерации. Реализация законодательства позволит создать базовые условия для повышения эффективности и прозрачности финансирования сферы образования.

Осуществление масштабных преобразований требует больших усилий и согласованных действий многих людей. От замысла до его осуществления сложный путь, и на этом пути встречается много препятствий.

Переход дошкольного образовательного учреждения в новую организационно-правовую форму – близок по своим последствиям вхождению в бизнес. Успешное становление образовательного учреждения на рынке образовательных услуг его организационно-правовая форма.

Прежде чем принять решение о трансформации муниципального образовательного учреждения в новую организационно-правовую форму необходимо четко и ясно сформулировать суть бизнес-идеи; попытаться понять, что может явиться подтверждением (или гарантом) реальности, верности самой идеи; разработать и реализовать комплекс мероприятий, которые бы позволили этот переход совершить с наименьшими потерями. И, конечно, надо оценить эффект от реализации бизнес-идеи, а также определить будущих надежных партнеров и инвесторов, заинтересованных в успехе. Необходимо оценить состояние рынка образовательных услуг и свою конкурентоспособность, определить программу-минимум, программу-максимум и наиболее вероятную для реализации программу, связанные с этим затраты, риски и гарантии, то есть провести маркетинговое исследование региональной рыночной среды.

Успех перехода дошкольного образовательного учреждения в новую организационно-правовую форму и последующая эффективная деятельность в новом статусе – это результат правильного анализа и прогнозирования процессов его функционирования на подготовительном этапе к переходу.

Сфера образования в России традиционно считается затратной сферой. В разные периоды новейшей истории России предпринимались попытки изменить ситуацию, превратить сферу образования в инвестиционную. Однако, по сути, экономический фундамент образования не создавал достаточной инфраструктуры для привлечения инвестиций.

С другой стороны, попытки прямого переноса рыночных экономических механизмов регулирования в сферу образования оказывались зачастую неудачными в связи с тем, что эффект от вложенных инвестиций измерялась исключительно в денежном эквиваленте. Образовательное учреждение как окупаемый проект или проект, приносящий прибыль в денежном выражении, не стало массовым явлением.

Вместе с тем, отпечаток плановой экономики в сфере образования таил в себе не только внешние эффекты уверенности, стабильности и предсказуемости. Неспособность экономических механизмов в сфере образования к обеспечению развития широкого спектра образовательных услуг привела к явной диспропорции между запросами граждан на образование и возможностями системы образования предоставить их, согласно заказу.

Наиболее ярко такие диспропорции прослеживались в дошкольном образовании. В условиях демографического спада естественным образом произошла убыль дошкольных образовательных учреждений. Причем, количество имеющихся на сегодняшний день дошкольных образовательных учреждений едва ли соответствует реальному спросу населения на образовательные услуги по образованию детей дошкольного возраста. Как ни парадоксально, но в условиях дефицита мест в детских дошкольных учреждениях в больших городах количество негосударственных образовательных учреждений дошкольного образования не росло. Отчасти это было связано с трудностями в получении необходимых документов для осуществления деятельности дошкольных образовательных учреждений.

Одновременно развития сети имеющихся муниципальных детских садов не происходило. Консервирование имеющегося состояния сети дошкольных образовательных учреждений связано с отсутствием финансово-хозяйственной самостоятельности учреждений как условия становления конкурентной среды на рынке образовательных услуг. Финансово-хозяйственная самостоятельность дошкольных учреждений в рамках организационно-правовой формы муниципального образовательного учреждения весьма ограничена.

Однако на сегодняшний день есть все основания для оживления рынка образовательных услуг в сфере образования вообще и в секторе дошкольного образования в частности. Законодательная база расширяет финансово-хозяйственную самостоятельность учреждений, готовых перейти в иную организационно-правовую форму – автономное учреждение.

Уже сегодня ряд учреждений дошкольного образования осуществили переход в новые организационно-правовые формы. Такой переход стал возможным в связи с объективным фактом растущего спроса со стороны родителей на получение, помимо бюджетной услуги, еще и дополнительных образовательных услуг. Фактический спрос на индивидуальные образовательные программы и льготные условия в ДОУ на сегодня достаточно высок. Родители готовы заказывать и оплачивать льготные условия и дополнительные программы дошкольного образования за рамками бюджетной услуги.

Таким образом, за рамками муниципального заказа на программы дошкольного образования появляется заказ конкретных граждан, который выполнить в рамках существующей организационно-правовой формы большинства ДОУ затруднительно. В связи с этим, переход ДОУ в новые организационно-правовые формы (АУ) при условии нормативного финансирования бюджетных услуг привлекательно для органично развивающихся ДОУ и весьма выгодно для развития системы дошкольного образования в целом.

На данный момент в существующем законодательстве имеются все основания для осуществления такого перехода.

Данные методические рекомендации призваны помочь учредителю, руководителям и попечительским советам дошкольных образовательных учреждений грамотно подготовиться к переходу в организационно-правовую форму автономного учреждения.

1. Преимущества и риски организационно-правовой формы АУ.

В условиях нормативного подушевого финансирования образовательных учреждений заметно упрощается схема расчета объемов финансирования образовательного учреждения. Вместо учета затрат на содержание имущества, зданий, кадров и др. за расчетную величину принимается среднее значение затрат муниципалитета за 1 год на 1 воспитанника детского сада. Объем финансирования в этом случае у образовательного учреждения рассчитывается просто: количество детей, умноженное на величину норматива.

Таким образом, созданы условия, позволяющие учреждению получать финансирование независимо от необъективных факторов, что существенно повышает уровень финансово-хозяйственной самостоятельности образовательного учреждения.

Однако при этом остаются и серьезные ограничения по расходованию привлеченных средств. Согласно Бюджетному кодексу РФ внебюджетные средства бюджетного учреждения становятся составной частью бюджетных средств и расходуются согласно общей смете. Таким образом, мобильность расходования этих средств затрудняется. Фактически это происходит за счет плохой возвратности внебюджетных средств. Если предположить, что часть внебюджетных средств расходуется на реализацию дополнительных образовательных услуг, возникают серьезные ограничения по финансовому обеспечению этих услуг с учетом слабой возвратности внебюджетных средств.

Существуют и другие ограничения, например, связанные с осуществлением бюджетного учреждения предпринимательской или иной, приносящей доход, деятельности.

Таким образом, существовавшие до 2007 года организационно-правовые формы образовательных учреждений не стимулировали руководителей этих учреждений к оптимизации расходов, повышению их эффективности, созданию инвестиционно-привлекательного климата.

Принятый закон об автономном учреждении в корне изменил ситуацию в образовании. Согласно закону, учреждение образования с ведома учредителя может сменить имеющуюся у учреждения организационно-правовую форму на новую – автономное учреждение, приобретя преимущества и ответственность, связанные с новой организационно-правовой формой.

Основные преимущества АУ:

1. Финансово-хозяйственная самостоятельность учреждения.
2. Прозрачные механизмы финансирования дошкольного образовательного учреждения в условиях нормативного подушевого финансирования.
3. Возможность быстрого реагирования на меняющиеся запросы потребителей образовательных услуг.
4. Естественное вовлечение общественности к управлению ДОУ через управляющий совет.

Основные риски перехода в статус АУ:

1. Учредитель не несет субсидиарной ответственности.
2. Повышение уровня ответственности заведующего дошкольного образовательного автономного учреждения.
3. Рост конкуренции в сети ДОУ.
4. Риск потери социальных гарантий работникам АУ.

Вопрос о субсидиарной ответственности, которую в связи с переходом в статус АУ учредитель с себя слагает – один из самых остро обсуждаемых в связи с обсуждением перехода в АУ в сфере образования. В существующей системе бюджетирования ОУ, конечно же, риск взять на себя ответственность очень велик. Учитывая неповоротливость и избирательность финансовых механизмов в образовании с большой долей вероятности можно было бы предположить, что затея с АУ – очень рискованное предприятие. И данный факт не имеет смысл оспаривать.

В инновационных моделях по переходу в статус АУ явно прослеживается тенденция уравновешивания этого риска путем придания большего веса управляющему (попечительскому) совету, посредством которого учредитель и общественность сможет разделить бремя ответственности в принятии непростых и нетиповых решений.

Формат решения вопроса об уравновешивании рисков собственной субсидиарной ответственности в организации – фиксация нормативных актов об управляющем совете и его функционале. Эти нормативные положения выводятся отдельными положениями устава АУ или фиксируются в специальных положениях по АУ.

Вопросы наделения организации собственностью, оценка и процедуры передачи этой собственности, формы передачи.

Общий подход к вопросам связанным с собственностью, заложенный в законе об АУ, фактически блокирует правомерность тезиса о том, что переход в статус АУ есть скрытая приватизация образования. Фактически, действуя в рамках существующего законодательства, возможно решение вопроса о собственности в трех вариантах: безвозмездное пользование, оперативное управление, передача в собственность организации. То есть муниципалитет имеет возможность регулировать вопросы с сохранением муниципальной собственности, не подвергая ее риску в случае наступления ситуаций, связанных с выплатой долговых обязательств организации.

Итак, если муниципальная собственность передается в собственность АУ, то эта собственность условно попадает в зону риска, так как этим имуществом с момента своего образования АУ станет отвечать по своим обязательствам. Но имеется три очень важных момента, которые сводят этот риск к нулю:

1. Сделки, стоимость которых превышает определенный процент от общего баланса АУ, происходят под контролем учредителя – то есть муниципалитета.
2. После ответа по своим обязательствам в случае банкротства АУ все имущество АУ учредителем может быть направлено на образовательные цели (например, на открытие нового АУ или нового МОУ).
3. Во избежание риска муниципальной собственностью учредитель может наделить АУ муниципальной собственностью на правах безвозмездного пользования, что пресекает возможность использования этого имущества в случае наступления ответственности АУ по долговым обязательствам.

Процедура передачи муниципального имущества в безвозмездное пользование АУ достаточно проста. Для этого требуется распоряжение (постановление) Главы муниципалитета с соответствующим поручением органу управления образованием (учредителю АУ) и комитету по управлению муниципальным имуществом. В результате АУ заключает трехсторонний договор, согласно которому балансодержателем имущества становится орган управления образованием, а АУ пользуется этим имуществом безвозмездно.

Важно знать, что в этом случае АУ освобождает себя от всевозможных процедур и финансовых обязательств, связанных с регистрацией прав собственности на имущество и землю, но при этом теряет и большую свободу в распоряжении этим имуществом.

Обеспечение социальных гарантий педагогических работников и соблюдение конституционных прав граждан на обучение.