Налог на добычу полезных ископаемых: проблемы и перспективы

Налога на добычу полезных ископаемых (далее  – НДПИ) в 2010 году поступило в  федеральный бюджет 1 604,7 млрд. рублей, в том числе на добычу нефти – 1 493,0 млрд. рублей, на добычу газа горючего природного – 90,5 млрд. рублей; на добычу газового конденсата из всех видов месторождений – 8,4 млрд. рублей. По сравнению с 2009 годом поступления НДПИ выросли на 42,9%.

За последнее  время, как отмечают эксперты Всемирного банка в «Докладе об экономике России», в стране наблюдается значительный рост нефтегазовых доходов, благодаря чему консолидированный бюджет 2011 и 2012 гг. будет исполнен с профицитом. Таким образом, дополнительные нефтегазовые доходы могут быть использованы для улучшения долгосрочной бюджетной устойчивости, дальнейшего снижения

 

 

 

 

инфляции, а  также для обеспечения стабильной базы устойчивого и качественного экономического роста.¹⁸

Анализ динамики налоговых  поступлений и таможенных пошлин от добычи и экспорта сырой нефти  и природного газа показал, что наиболее полно собираются такие налоги, как экспортная пошлина и НДПИ. ¹⁹При этом анализ налогообложения нефтяной отрасли после реформы 2002 г. свидетельствует, что нефтяные компании платят только треть налога на прибыль: расчетный налог на прибыль составляет $8,5/т, а фактически поступления составляют только $2,7/т. Компании используют разные схемы для минимизации налогов, в частности продают нефть аффилированным структурам по заниженным ценам17.

Значительную  долю доходов страна собирает не через  налоговую систему, а на таможне - преимущественно за счет пошлин на сырьевой экспорт. Так, в 2010 г. таможенники обеспечили 55,2 % поступлений в федеральную казну, в т. ч. 30,2 % - путем изъятия экспортных пошлин.

НДПИ в  общей сумме налогов, сборов и  платежей за пользование природными ресурсами составляет более 99 %.

Источник: составлено авторами по данным ФНС России, Минфина  России «Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», данным отчетности ОАО «Газпром».

В подавляющем  большинстве стран мира таможенные пошлины не играют значимой для государственной казны фискальной роли. Их главная задача - защитить внутренний рынок от внешних конкурентов. В России же экспортные пошлины стали одним из главных инструментов, перекачивающих значительную часть выручки нефтегазовых компаний в государственную казну. Так, по оценкам экспертов, вывозные таможенные пошлины на нефть принесли в бюджет 2010 г. порядка $60 млрд.²⁰

В течение 2010 г. экспортные пошлины на нефть преимущественно увеличивались, колеблясь в соответствии с ценами на нефть марки «Юралс» с месячным лагом.

 

 

В течение I полугодия 2010 г. действовало освобождение от экспортной пошлины нефти ряда месторождений Восточной Сибири (по списку правительства). Хотя бюджету льгота обошлась примерно в $2,3 млрд, реальным стимулом инвестиционной активности она не стала, т. к. предоставлялась задним числом недропользователям, которые на

свой страх и риск уже вложились в освоение новых  месторождений. Кроме того, алгоритм получения льготы официально не был прописан в нормативном правовом акте, т. к. предоставление индивидуальных преференций при пересечении товаром российской границы запрещено законом. А это означает: у инвестора не может быть никакой уверенности ни в том, что он получит льготу по экспортной пошлине, ни в том, что эта льгота будет применяться в течение определенного времени.

С 1 июля 2010 г. для расчета льготной ставки экспортной пошлины на нефть применяется  специальная формула. Фактическая  цена тонны нефти «Юралс» за период, который обычно используется для расчета пошлины, уменьшается на $365 (т. е. на $50/барр.). С этой положительной разницы на таможне отбирается 45 %.

Цена нефти «Юралс» в соответствии с конъюнктурой мирового рынка в начале 2011 г. стала резко расти. Ее среднемесячное значение в марте превысило уровень $110/барр., а в апреле почти достигло уровня $120/барр. При этом цена барреля нефти, очищенная от НДПИ и пошлин, в марте 2011 г. достигла максимального показателя за весь посткризисный период, что было обусловлено методикой расчета экспортных пошлин. Так, в марте, когда среднемесячная цена нефти резко подскочила, размер пошлины вырос незначительно, т. к. он основывался на мониторинге цен предыдущего месяца.

В апреле произошла  корректировка, и очищенная цена нефти стала снижаться, а в мае из-за ухудшения внешней конъюнктуры начался спад, продолжившийся и в июне. В результате очищенная цена нефти вернулась в мае и июне на уровень прошлого года. В данном случае помимо конъюнктуры сказалась методика расчета экспортной пошлины. Цены на мировом рынке уже снизились, но экспортная пошлина в мае и июне продолжала расти («ножницы Кудрина»). Тем не менее в среднем очищенная цена нефти в I полугодии текущего года была на 33,3 % выше, чем в январе-июне прошлого года.

 

 

В летние месяцы цена на нефть на мировом рынке  находилась в диапазоне $110-120/барр. Интересно отметить, что при резко возросшей по сравнению с I полугодием

2010 г. цене  на нефть нефтяные компании  не показывают такого же быстрого  роста прибыли.²¹

Экспортная пошлина  на нефть увеличивалась в течение  всего полугодия, и даже в июне и мае, когда мировые цены снизились. В июне она была на одном из самых  высоких уровней (уступила только значениям августа и сентября 2008 г.). Это оказало негативное влияние на доходную базу нефтяных компаний во II квартале. Ставка по экспортной пошлине реагирует на изменение цен на нефть быстрее и в большей степени, чем ставка по НДПИ.

НДПИ в  отношении нефти также увеличивался большую часть I полугодия 2011 г. Однако в мае отмечено снижение этого показателя почти на 8 %.

 

 

Таблица 3.1. Динамика поступления налога на добычу полезных ископаемых в Иркутской области за 2009-2011 гг.²²

 

Наименование доходов	за 2009 г		за 2010 г		За 2011 г.		Отклонение
	Объем доходов	Удельный вес	Объем доходов	Удельный  вес	Объем доходов	Удельный  вес	к 2010 г.		к 2011 г.
	тыс. рублей	%	тыс. рублей	%	тыс. рублей	%	тыс. рублей	%	тыс. рублей	%
Налоговые и неналоговые доходы - всего	83 083 609	100	49 118 957	100	91 138 146	100	-33 964 652	59,1	45 158 905	198,2
из них:
Налог на добычу полезных ископаемых	1 098 387	1,3	1 442 606	2,9	1 869 257	2,1	344 219	131,3	426 651	129,6
в т.ч. нефть	1 231	0,0	0	0,0	0	0,0	-1 231	0,0	0	0,0

Поступления в областной  бюджет средств от сборов налогов  на добычу полезных ископаемых за 2011 год составили 1,1 млрд рублей или 121,2% к уровню 2010 года.

 

Таким образом, экспортная пошлина и НДПИ отбирают не только всю возможную дополнительную прибыль от благоприятной конъюнктуры на мировых рынках

нефти, но и, более того, создают такие условия, при которых возросшие цены на нефть становятся невыгодными для нефтяных компаний. Так, по расчетам аналитиков Банка Москвы, каждый дополнительный доллар прироста цены нефти свыше уровня $25/барр. приносит самим нефтедобывающим компаниям лишь 13 центов. Остальное изымается государством в виде налогов, прежде всего экспортной пошлины.²³

 

3.2 Перспективы и основные направления реформирования налога на добычу полезных ископаемых

На сегодняшний  день стратегия средне- и долгосрочного развития минерально-сырьевого комплекса сдерживается нерешенностью целого ряда проблем:

- ухудшением  состояния минерально-сырьевой базы;

- старением  основных производственных фондов;

- низкой эффективностью  разработки минерально-сырьевых  ресурсов;

- очевидной недостаточностью транспортной инфраструктуры.

Отечественное законодательство по налогу на добычу полезных ископаемых должно быть открытым, прозрачным и понятным. Налоговые  реформы последних лет, в частности  введение плоской шкалы налога на добычу полезных ископаемых, существенно увеличили доходы в бюджет, однако, по мнению представителей нефтегазовой отрасли, крайне негативно сказались на развитии нефтегазодобывающей промышленности страны. Падают не только темпы, но и объемы добычи нефти, а налоговая нагрузка российских нефтяных компаний превышает аналогичный показатель по зарубежным компаниям более чем в три раза.²⁴

Плоская шкала  НДПИ и таможенной пошлины, т. е. отсутствие рентного подхода в налогообложении добычи нефти и газа, приводит к тому, что разработка высокодоходных и некондиционных запасов облагается одинаковыми суммами платежей. По сути, действующий режим налогообложения снижает эффективность работы отрасли, выводит за черту рентабельности ряд месторождений, препятствует применению тех

 

нологий повышения нефтеотдачи пластов. Для наиболее полной выработки залежей необходимо использовать весь фонд добывающих скважин, чего и добиваются другие

страны, «сдвигая» налогообложение на финансовые результаты и тем самым делая рентабельным функционирование скважин, эксплуатация которых требует значительных затрат.

В рамках действующей системы  налогообложения предприятия предпочитают «снимать сливки» с высокопродуктивных участков, что приводит к преждевременному обводнению скважин, блокированию в недрах значительных запасов. В настоящий момент разработка новых месторождений для компаний непривлекательна и осуществляется в большинстве случаев только при условии предоставления налоговых льгот. Пока правительство не отказалось от политической задачи сокращения бюджетного дефицита, уменьшение налогов для сырьевых отраслей означает неизбежный рост налогов в других секторах реального сектора, в т. ч. и в тех, на которые могла бы опираться модернизация и диверсификация экономики.²⁵

Политика  правительства, направленная на поддержку нефтегазовой отрасли путем предоставления льгот, вступает в противоречие с интересами бюджета. Так, чтобы компенсировать потери бюджета, ставка налога на добычу нефти была увеличена с 1 января 2011 г. с 419 до 446 руб. за т, а с 1 января 2012 г. она составит 470 руб. Ставка для природного газа была поднята до 237 рублей за 1000 м3, с 2012 г. она будет равняться 251 руб., а с 2013 г. - 265 руб. По расчетам Минфина России, за счет этого бюджет дополнительно получит за три года около 450 млрд руб.²⁶

По итогам совещания правительства РФ «О налогообложении в газовой отрасли» (май 2011 г.) было принято решение об увеличении налоговой нагрузки на газовую отрасль. В 2012 г. она увеличится примерно на 150 млрд руб., в 2013 г. - на 170 млрд руб., в 2014 г. - на 185 млрд руб. Большую часть этой суммы государству заплатит «Газпром» как организация, которая в отличие от других независимых производителей экспортирует газ. С помощью дополнительных средств правительство намерено сни

 

 

 

жать дефицит  бюджета в ближайшие годы, а также финансировать расходы на оборону, здравоохранение и образование. НДПИ составит от 80 до 90 % этой суммы²⁷.

Однако описанные  выше льготы, скорее всего, не компенсируют тех потерь, которые понесут компании от увеличения НДПИ. По оценке аналитиков «Тройки Диа

 

лог», повышение данного налога на 6,4 % в 2012 г. и на 5,4 % в 2013 г. может привести к тому, что EBITDA нефтяной отрасли сократится примерно на 4-5 % и на 8-11 % со

ответственно.²⁸ По-видимому, изменения в налогообложении нефте- и газодобывающих предприятий должны носить более системный характер и опираться на долгосрочную стратегию развития отрасли.

Одной из мер по стимулированию дополнительной добычи нефти и вовлечения в разработку не разрабатываемых сегодня запасов нефти в нефтегазовых и нефтегазоконденсатных месторождениях является установление пониженной ставки налога на добычу полезных ископаемых на нефть, добываемую из нефтегазовых и нефтегазоконденсатных месторождений, в которых нефтяная часть составляет по объему условного топлива менее определенной величины (например, 30%). При этом необходимо разработать прозрачные и легко администрируемые критерии выделения месторождений (лицензионных участков), при добыче нефти на которых будет применяться льготный порядок исчисления НДПИ. На первоначальном этапе применения подобного порядка предполагается ограничить область применения льготы нефтью, добываемой на лицензионных участках, находящихся в границах Ямало-Ненецкого автономного округа.²⁹

Одно из возможных  направлений изменения налогообложения - значительное снижение экспортных пошлин и их замена новым налогом на дополнительный доход (НДД). Смысл его введения - облагать не нефть в момент ее добычи, как сейчас, а накопленную за время разработки месторождения прибыль, понимаемую как разницу между доходами и расходами за весь срок освоения участка. Налоговая база НДД определяется как стоимость добытых и реализованных углеводородов, уменьшенная на величину затрат по производству и реализации продукции (за вычетом амортизации),