Возникновение и развитие местного самоуправления

Под понятием «функции местного самоуправления» понимается ряд  основных направлений работы муниципалитета. Функциональный набор возможностей местного самоуправления обусловливается  природой его происхождения, местом муниципального самоуправления в системе  народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность. Местное  самоуправление, является одной из составляющих основы любого демократического строя, так как представляет собой  олицетворение народной власти и  осуществляет обеспечение приближения  управления к гражданам. Утверждая  демократические начала организации  и осуществления власти на местном  уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.

Организованные в соответствии с принципами демократии и децентрализации власти, имеющие определенную самостоятельность в принятии различного рода решений по всем вопросам местного значения, системы местного самоуправления могут способствовать наиболее оптимальному сочетанию местного и общегосударственного интереса, более эффективному процессу реализации социально-экономических возможностей и потенциальных возможностей самоуправляющихся единиц на территории страны.

Местное самоуправление, являясь  частью демократической системы  управления обществом и государством, через самостоятельное решение  вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении  власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные функции местного самоуправления:

1. обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
2. управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;
3. обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
4. обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;
5. охрана общественного порядка;
6. защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской федерации, федеральными законами.

Центральное место в управленческом цикле, осуществляемом в муниципальном управлении, занимает планирование. Все остальные управленческие функции, в конечном счете, зависят от того, каковы цели организации и каковы способы их достижения, что и определяется в ходе планирования. Таким образом, планирование можно определить как деятельность, направленную на определение целей и способов действия, обеспечивающих достижение этих целей.

Поскольку действия руководителей  органов муниципального управления в отношении организации, руководства  и контроля рассчитаны на то, чтобы  способствовать достижению целей муниципального образования, то планирование логически  предшествует выполнению всех других управленческих функций. И хотя на практике все управленческие функции переплетаются между собой, планирование уникально в том отношении, что оно устанавливает цели, необходимые для всех групповых усилий. Следует отметить также и то, что планирование не только устанавливает цели, и способы их достижения, но и устанавливает нормативы контроля, т.к. нельзя контролировать незапланированные действия.

Чтобы лучше понять необходимость  планирования, рассмотрим следующие  факторы, выделенные для муниципального управления. После того как в ходе планирования были определены цели и  способы их достижения наступает  время организации. Функция организации  заключается в разработке структуры  заданий и властных отношений, которое  обеспечивают достижение целей местного самоуправления.

Осуществление контроля, как завершающей функции управления состоит в том, чтобы, сравнивая полученные результаты деятельности муниципального управления с плановыми, определять, в случае необходимости, корректирующие меры. В самом общем виде функция контроля в муниципальном управлении может быть представлена как совокупность трех взаимосвязанных элементов, а именно:

1. определения стандартов (нормативов), которых необходимо достигнуть;
2. информации, которая фиксирует отклонение между действительностью и планируемыми стандартами;
3. корректирующих действий, направленных на достижение запланированных стандартов [13].

Завершая рассмотрение функций  управления, следует еще раз отметить, что «изолированное» рассмотрение отдельных функций – удобный методический прием, в практической же деятельности выделить отдельные из рассмотренных выше функций зачастую крайне сложно уже в силу того они взаимосвязаны и взаимообусловлены.

2. Основные этапы становления системы местного самоуправления

в Российской Федерации

Дореволюционный этап развития местного самоуправления был отмечен различными реформаторскими преобразованиями в данной области. Самые существенные реформенные реорганизации были осуществлены к началу 60-х годов XIX века, когда вскоре после упразднения крепостного права императором Александром II был подписан указ правительственному Сенату о вступлении в законную силу с 1 января 1864 года «Положения о земских учреждениях». Самым существенным фактором, способствующим появлению на свет земства, стал указ от 19 февраля 1861 года, в соответствии с которым больше 20 миллионов крепостных крестьян приобрели «вольные».

Земская реформа, которая  произошла в 1864 году и городская  реформа, произошедшая в 1870 году, преследовали единственную цель – децентрализовать управление и развить начала местного самоуправления в Российской Империи. В основании преобразований лежали две идеи.

Первая – выборность власти. Такой вид самоуправления подразумевает, что все органы местного самоуправления избираются и контролируются избирателями. Ко второй идее относится предложение о том, что местное самоуправление должно иметь реальный финансовый базис своей деятельности. С XIX века до 60 % всех собираемых с территориальных округов платежей оставалось в приказе земства, то есть, городов и уездов, а 20 % направлялось в казну государства и губернии.

Перед Февральской революцией 1917 года в земствах уже осуществлялась работа по самофинансированию в 43 губерниях  Российской Империи с совместным количеством жителей около 110 миллионов  населения. Функционирование земств осуществлялось при помощи двух основных принципов: самоуправление и самофинансирование.

Советский этап развития органов  самоуправления начался со времен Октябрьской революции и ознаменовался полной реконструкцией земских управлений. Повсеместную ликвидацию земств ввели большевики, так как они считали земские органы самоуправления наследством буржуазного строя, и, кроме того, политикой нового Правительства была централизация власти, а земства, как известно, предусматривало ее децентрализацию. Ликвидация земств завершилась летом 1918 года.

Это был вполне закономерный процесс, так как новый режим  подразумевал тотальный контроль, а  местное самоуправление дает экономико-социальные, финансовые и даже политические права и свободы, самостоятельность, в то время как идеи социализма опираются на державу пролетарской диктатуры и тоталитарный режим, то есть, на государство, которое по своей природе является централизованным.

Системы местного самоуправления, которые функционировали в Советском  Союзе, а также в РФ в 80-е годы XX века, характеризовались следующим  образом. В соответствии с Конституцией СССР, местные Советы обязаны были возглавлять на своей территории государственные, хозяйственные и  социально-культурные строительные объекты; ратифицировать плановые проекты экономического и общественного развития, а также  местный бюджетный фонд; руководить подвластными им органами государственной  власти, предприятиями, учреждениями и  организациями; гарантировать соблюдение законодательства, охранять государственный  и общественный порядок, стоять на охране прав граждан; и способствовать упрочению  обороноспособности государства.

Следующим этапом принято  считать ратификацию Закона РСФСР  «О местном самоуправлении в РСФСР», в соответствии с которым местные  представительные органы власти избирались народонаселением на основании всеобщих, равноправных и прямых избирательных  прав при проведении тайного голосования сроком на пять лет.

Возникшие к середине 90-х  годов массовые демократические  преобразования в РФ привели к  тому, что начала восстанавливаться  наличествовавшая в дореволюционный период идея отделения местного самоуправления из системы органов государственной власти.

В 1993 году была принята новая  Конституция РФ, которая зафиксировала  законодательно положение о том, что органы местного самоуправления больше не входят в систему органов  государственной власти. Определялась сфера проблем местного значения: органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В Конституции РФ 1993 года в главе 1 статьи 12 местное самоуправление впервые было определено как база всего конституционного строя государства Россия. Данное требование учитывается Европейской Хартией о местном самоуправлении. Местное самоуправление признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Особое значение имеют  юридические гарантии осуществления местного самоуправления. За ограничения прав местного самоуправления законодательством предусмотрена юридическая ответственность. Таким образом, с данного момента в РФ на конституционном уровне было утверждено местное самоуправление – специфичная степень власти, поскольку выделение органов местного самоуправления из системного аппарата органов государственной власти определило оригинальное дробление государственных функций по вертикали.

Существенным событийным этапом в становлении системы местного самоуправления в России было принятие ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В законодательном акте органы местного самоуправления характеризуются как самостоятельные, и их функции осуществляются под их собственную ответственность. Право граждан на реализацию местного самоуправления регулируется такими тезисами закона, как: признание равенства граждан; права в соответствии с выборами избирать или быть избранными в органы самоуправления; а также равноправный доступ к муниципальным службам[12].

Так определились главные  принципы основания местного самоуправления в РФ, которые и предоставляют  на современном этапе широкие  возможности разнообразия конфигураций его воплощения в жизнь. Тем не менее, жители РФ в силу всевозможных причин, так же, как и раньше не могли в совершенной мере участвовать  в исполнении народовластия через органы самоуправления. Тогда, в качестве одной из самых существенных конституционно-правовых реформ в России была проведена реформа местного самоуправления. Учитывая исторический опыт развития органов самоуправления в РФ и при применении передового зарубежного опыта, была начата реформа, которая, в конечном счете, помогла на правовой основе закрепить двухуровневый характер местного самоуправления. В результате проведенной реформы народонаселение будет иметь возможность активнее участвовать в жизни своего округа, области, района и проявлять инициативу в осуществлении власти органами местного самоуправления.

3. Экономические основы системы местного самоуправления в 

Российской Федерации

Важно понимать, что органы местного самоуправления должны иметь  право на достаточную для осуществления  своих функций и полномочий экономическую  и финансовую базу. В процессе становления  местного самоуправления важное значение имеет обеспечение его деятельности соответствующими материальными предпосылками. Реально самоуправление только тогда, когда оно обеспечено экономикой, ибо корни самоуправления в экономике.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» установил, что экономическую  основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, средства местных бюджетов; имущество, находящееся  в государственной собственности  и переданное в управление органам  местного самоуправления; а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования [32].

Муниципальное управление экономикой заслуживает особого внимания. Термин «муниципальная экономика» используется в литературе в разных значениях. С позиции муниципального управления будет использоваться следующее определение. Муниципальная экономика – это совокупность экономических ресурсов муниципального образования, обеспечивающих удовлетворение жизненных потребностей населения, и отношений по их использованию. Экономическая деятельность органов местного самоуправления, управление экономическими ресурсами и экономическими процессами на территории – важнейший компонент муниципальной деятельности. Именно использование экономических ресурсов территории позволяет оказывать все виды муниципальных услуг населению. В этом смысле можно сказать, что муниципальная экономика – это экономика оказания муниципальных услуг. К ресурсам муниципального образования относятся: земля, местные природные ресурсы, муниципальное движимое и недвижимое имущество, финансовые ресурсы органов местного самоуправления, имущество и финансовые ресурсы иных хозяйствующих субъектов (в той части, в какой эти ресурсы используются или могут быть использованы для оказания муниципальных услуг).