Система государственного и муниципального управления: методологические основы

В социально-экологическом и экономическом плане уровни могут обозначать количество населения, площади под жилье, промышленные и сельскохозяйственные зоны; заработную плату: среднюю в промышленности и в расчете на одного жителя. Темпы роста включают в себя темпы роста населения, промышленного производства (в натуральных и стоимостных показателях), застроенности территории, заработной платы, инвестиций и т.д. По этому показателю можно определить оптимальные уровни для располагаемых ресурсов, соответствующие максимальному выигрышу и минимальным потерям. Учет задержек в системе позволит скорректировать политику заинтересованных сторон относительно поставленных задач, оптимально распределить во времени реализацию запланированных результатов в соответствии со сроками и длительностью воспринимаемых сигналов. В социально-экологических системах задержки вызываются обычно уровнем общественного восприятия экологической угрозы, размерами площади оперирующей системы, запаздыванием в принятии решений, сопряженных с типом управления этой системой.

“Поведение города,– пишет Дж. Форрестер,– в гораздо большей степени определяется достоинствами его экономики и характером взаимосвязей между деловой активностью, жилым фондом и населением” (Форрестер Дж. Динамика развития города.– М.: Прогресс, 1974.– С. 25.). Для того чтобы выжить и развиваться, город должен проводить самостоятельную политику в области регулирования предпринимательства, распределения, ремонта и строительства жилого фонда, а также миграции населения. К примеру, регулируя качество и объем жилого фонда, город имеет возможность контролировать миграционные потоки и занятость, стабилизируя тем самым социальный порядок города и условия его воспроизводства.

Ключевым показателем модели Форрестера, составляющим основу режима оптимизации городской системы, является показатель притягательности. От того, насколько притягателен для жителей прилегающей территории данный город, и насколько последний способен ассимилировать иммиграционные потоки, зависит целостность и органичность города, степень его социальной и экономической обустроенности. В модели Дж. Форрестера притягательность определяется такими переменными, как социальная мобильность, наличие жилья, размер общественных затрат, наличие мест работы, программы государственной помощи городам (Там же.– С. 128-129.). Опираясь на значение вышеперечисленных переменных, а также на оценку характера связи между ними, руководство города стремится сохранить баланс между количеством населения, жилым фондом города и тенденциями местного предпринимательства. Средством в решении этой задачи может стать грамотная налоговая политика, посредством которой перераспределяется расходная часть городского бюджета и определяются приоритеты в развитии города. Освобождая от налогов определенную часть населения, руководство города поощряет наплыв неполностью занятых и способствует сдвигу городского баланса в спираль упадка. Перенося же налоговое бремя на предпринимателей или увеличивая арендную плату, город обрекает себя не только на отток мобильного населения, но и способствует тенденциям ветшания жилого фонда.

Управление государством предполагает использование как статических (структурных), так и динамических (функциональных) методов регулирования (рис. 2). Разделение методов регулирования на статические и динамические соответствует двум стадиям управленческого процесса – исследовательской и инструментальной, рассмотренных ранее. Статические методы регулирования, методы предварительного анализа предполагают предварительное разделение объекта на отдельные блоки, отображающие информацию о его состоянии в разрезе того или иного ракурса в его рассмотрении. Специфика государства состоит в смешении социокультурных, политических, экономических, культурно-исторических качеств каждой из провинций, входящих в его состав. Теоретический облик государства может быть отображен посредством социологических, логико-математических и естественнонаучных средств. Эти средства вбирают в себя статистическую, графическую и аналитическую информацию об основных аспектах жизни государства, выражаемую через перечень унифицированных показателей, на обобщении и понимании которых вырабатывается практика оценки его состояния, характеристики развивающихся в его границах тенденций. Объектом этой оценки служат такие функциональные блоки государственных образований, как население, территория, характер власти, а также его экономический потенциал и условия существования. Каждый из блоков передает специфику государства через совокупность определенных характеристик, раскрывающих содержание этого блока. В то же время между блоками имеет место тесная взаимосвязь, обусловливающая особое место государственного образования среди других стран. 

Представление о населении государства может быть передано через понятие демографической, социально-профессиональной и национально-конфессиональной структуры населения страны; морфологические особенности территории делают актуальным анализ его пространственной структуры; состояние власти – характерполитического расслоения (политической структуры) населения, распределение занятости по отраслям общественного воспроизводства – своеобразиепроизводственной структуры, а условия существования – особенности социально-экологической структуры.

Демографическую структуру страны определяют ее половозрастные характеристики, но большое значение имеют также климатические условия, конфессиональные особенности, производственная специализация государства, характер миграционных процессов и пр.

Одним из подразделов демографической структуры государства является социально-профессиональная структура, определяемая распределением социальных характеристик населения, разделенного на соответствующие условные группы, в основе которых лежат такие критерии, как характер и размеры извлекаемого каждым гражданином дохода, уровень образования, а также содержание и интенсивность труда.

Национально-конфессиональная структура предполагает разделение страны по этническому и религиозному конфессиональным признакам, определяющим содержание социальной, национальной и культурной политики государства. Национально-конфессиональная структура способна влиять на выбор формы государственного устройства страны и даже форму ее правления. Разнообразие этнического и религиозного состава сопутствует процессам сегрегации в обществе и должно учитываться в выборе модели местного управления.

На пространственную структуру государства оказывают влияние прежде всего естественная морфология местности, ландшафт, экологические параметры территории, а также структура транспортных сетей. Содержательно пространственная структура включает в себя такие элементы, как холмистость местности, протяженность и пропускная способность различных категорий дорог, наличие, объем и состояние водоемов, подземных источников, характер и состояние почвенного слоя и пр. Важную роль в пространственной структуре страны играет и эстетический аспект. Подчас миграционная привлекательность страны определяется ее особыми климатическими условиями, близостью к морю, рельефом, историческими и культурными традициями и пр.

Политическая структура государства может быть выявлена главным образом в ходе проводимых на территории выборных мероприятий, определяющих расклад политических сил в представительных органах власти различных уровней. Кроме того, политическая структура государства может быть изучена и охарактеризована в процессе анализа гражданских акций как в поддержку действующей власти, так и против нее, частоты и характера трудовых конфликтов на предприятиях страны и т.д.

Одним из ключевых индикаторов политического расслоения общества является готовность людей участвовать в деятельности общественных организаций, органах территориального общественного самоуправления (ТОС).

Производственная структура страны предполагает распределение активов национального хозяйства между различными отраслями. Важнейшим индикатором производственной структуры государства выступает соотношение между ввозом и вывозом продукции, экспортом и импортом, производственной ориентацией крупнейших предприятий. Методологическим средством определения структуры экономики страны может быть структура занятости, на базе знания которой можно судить не только о специализации государства, но и о степени его экономического и культурного развития.

Социально-экологическая структура государства отображает степень жизненного комфорта ее граждан, характер его адаптации к среде существования. Основными компонентами, характеризующими социально-экологическую структуру страны, являются: наличие памятников природы, благоустройство территории, степень озеленения городов и районов, правовая защищенность граждан, доступ к образованию и медицинскому обслуживанию, качество жилых строений, состояние коммуникаций, криминогенность территорий, сложившийся уровень доходов домохозяйств и пр.

Динамические методы регулирования опираются на использование полученных в ходе исследования статической структуры государства знаний с целью выработки организационных форм, методов трансформации этой структуры в соответствии с выработанными целями социально-экономического развития государства. Все динамические методы регулирования можно разделить на две условные группы: методы прямого и косвенного воздействия. Методы прямого воздействия характеризуются свойством непосредственного влияния на объект управления, тогда как методы косвенного воздействия включают в себя те факторы, которые не могут оказывать немедленного воздействия на объект и служат только формой стимулирования ожидаемого поведения объекта. Методы прямого воздействия распространяются преимущественно на такие направления государственной политики, как: строительство государственных учреждений, участие в деятельности крупных компаний и естественных монополий, участие через механизм бюджетной политики в разработке приоритетных направлений развития страны, определение государственной политики в области экономического, социального, культурного и национального развития страны, проведение миграционной политики и регулирование вопросов гражданства, визового режима, разработка инновационных программ, оказание помощи малоимущим и инвалидам, строительство и ремонт дорог государственного значения, влияние через систему правоохранительных органов на соблюдение гражданами действующего законодательства и т.д. К методам косвенного воздействия можно отнести такие направления политики государства, как: разработка конституции страны, законов государства и обеспечение режима их воплощения, установление общих правил поведения хозяйствующих субъектов на финансовых рынках, определение общих принципов государственного устройства и разграничения полномочий между уровнями власти и т.д. Методы косвенного воздействия призваны координировать действия негосударственных уровней посредством кредитно-денежной и бюджетной политики государства. Режим координации может охватывать такие направления деятельности государства, как: работа с предприятиями негосударственной, частной форм собственности, контроль за качеством оказываемых предприятиями услуг, содействие деятельности градообразующих предприятий, информирование населения, а также проведение всевозможных конкурсов, праздников и общественных акций. Координация предполагает невмешательство государственной власти в текущую деятельность предприятий, независимых от органов государственной власти, оставляя за собой лишь право на создание условий, заявленных высшими должностными лицами страны.

Среди основных объектов государственного регулирования особое место занимает экономическая сфера, определяющая условия материального воспроизводства общества. Основными инструментами государственного регулирования экономической сферы общества являются бюджетное регулирование, таможенный контроль, лицензирование, стандартизация и сертификация, государственная экспертиза, а также процедура регистрации. Являясь активным участником процесса экономического регулирования, государство посредством использования инструментов регулирования обеспечивает равные права хозяйствующим субъектам, формирует необходимую инфраструктуру для развития бизнеса, налаживает необходимую правовую базу.

При помощи бюджетного регулирования государство распределяет бюджетные и внебюджетные средства между уровнями власти, ее территориальными представительствами, предприятиями и учреждениями. Благодаря бюджетной политике закладывается основа эффективной системы управления финансами, выстраивается эффективная модель межбюджетных отношений и распределяется налоговая нагрузка между различными группами хозяйствующих субъектов.

Внешнеэкономическая деятельность государства немыслима без надлежащего таможенного контроля. Таможенный контроль призван защитить экономические интересы государства от несанкционированных поставок иностранных товаров, вывоза из страны ценных предметов искусства, антиквариата и пр.

Лицензирование, распространяемое на отдельные виды экономической деятельности предприятий, осуществляется с целью защиты интересов личности и общества, способных пострадать от некачественных услуг, оказываемых недобросовестными предприятиями, и с целью соблюдения нормативов и норм. Лицензии могут выдаваться предприятиям любой организационно-правовой формы, представившим экономически ценный проект, на конкурсной основе. Стандартизацией подтверждается соблюдение норм, правил, стандартов, определение которых дает государству возможность контролировать качество продукции или услуг с точки зрения их безопасности, экономичности, экологичности, надежности и пр. Государство через уполномоченные органы (Госстандарт) разрабатывает соответствующие стандарты, контролируя их соблюдение хозяйствующими субъектами, а также населением. В случае соответствия продукта или услуги сформулированным требованиям им может быть присвоен определенный знак, что свидетельствует о прохождении процедуры сертификации этой продукцией или услугой. Прохождение сертификации для отдельных товаров и услуг может быть обязательным.

Значительную популярность в последние годы завоевывает такая форма государственного регулирования, как государственная экспертиза. Будучи одной из форм государственного контроля за определенными видами деятельности, государственная экспертиза является непременным атрибутом в проектной документации при строительстве предприятий и сооружений, оказывающих определенное воздействие на окружающую их среду.

В соответствии с нормами российского законодательства, все юридические лица на территории страны обязаны пройти государственную регистрацию. С этой целью на различных уровнях власти создаются специальные органы – регистрационные палаты, ведущие реестры зарегистрированных субъектов. Данные о государственной регистрации передаются в государственный реестр предприятий и публикуются. Государственная регистрация предприятия дает возможность налоговым органам контролировать соблюдение финансовой дисциплины юридическими лицами и обеспечивать поступление средств на различные бюджетные уровни.