Система государственного и муниципального управления: методологические основы

Государственное управление в России разделено между двумя уровнями: федеральным и региональным. Как было отмечено ранее, федеративное устройство государства повышает значение регионального управления, реализующего ряд государственных полномочий на местном уровне. Субъектом регионального управления является регион, границы которого, строго говоря, могут и не совпадать с административно-территориальным делением страны. Регион может находиться как в границах субъекта федерации, так и объединять несколько таких субъектов, связанных общностью сложившихся между ними хозяйственных связей. Однако реальную экономическую политику на региональном уровне проводит субъект РФ, располагающий для этого на территории всей полнотой власти. Полномочия субъекта РФ конституционно закреплены в предметах совместного ведения между федеральным центром и субъектом федерации. При этом между федеральным центром и субъектом федерации возможно заключение договора, предусматривающего разграничение предметов ведения РФ как федерального центра и предметов совместного ведения между РФ и субъектом федерации. Однако заключение такого договора может быть допущено лишь в исключительных случаях, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъектов Российской Федерации. Договор с конкретным субъектом Российской Федерации должен утверждаться федеральным законом и предусматривать конкретные права и обязанности сторон.

Составленная на основе ст. 172 Конституции РФ (табл. 1) позволяет дать сравнительную характеристику предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ, разделенных на ряд условных функциональных блоков.

 

 

Таблица 1

 

 

Соотношение предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ по функциональным блокам

 

 

Ведение РФ	Совместное ведение РФ и субъектов федерации
Правовой блок
Принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением	Обеспечение соответствия конституций республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов федерации Конституции и федеральным законам РФ
Федеративное устройство и территория РФ	Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления
Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств	Защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон
Правовой блок
Установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти	Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами
Федеральная государственная собственность и управление ею	Разграничение государственной собственности
Федеральное коллизионное право	Административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды
Политический блок
Установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ	–
Внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира	Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров
Федеральная государственная служба	–
Экономический блок
Установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки	Установление общих принципов налогообложения и сборов
Экономический блок
Федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития	–
Федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе	–
Внешнеэкономические отношения	–
Блок безопасности
Оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования	Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории
Определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ	Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий
Судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности	Кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат
Метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименование географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет
Социокультурный блок
–	Охрана памятников истории и культуры
Государственные награды и почетные звания	Общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта
–	Координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение
–	Защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей

 

 

 

Из таблицы хорошо видно, что область совместного ведения больше всего смещается в социокультурную сферу, оставляя в исключительном ведении государства рычаги экономического и политического влияния. Правовой блок и блок безопасности пропорционально распределены между уровнями государственной власти в соответствии с закрепленными в Конституции РФ принципами разграничения сфер ответственности. Последовательно делегируя полномочия на местный уровень, государство повышает эффективность своих действий, обеспечивая результативность намерений и возможность контроля за их исполнением на местах.

В соответствии с изменениями, внесенными в ФЗ “Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ” в 2003 г., предусматривается разделение полномочий органов государственной власти субъектов федерации по предметам совместного ведения государства и субъектов Российской Федерации. Первый тип включает в себя полномочия, финансируемые из бюджета субъекта Российской Федерации. А второй – полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета. В последнем случае органы федеральной власти вправе детально контролировать осуществление этих полномочий и в случае ненадлежащего исполнения принимать их на себя.

Новый закон устанавливает конкретный перечень полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). К ним относятся:

1) материально-техническое и финансовое  обеспечение деятельности органов  государственной власти и государственных  учреждений субъекта Российской  Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации;

2) организационное и материально-техническое  обеспечение проведения выборов  в органы государственной власти  субъекта, референдумов субъекта  Российской Федерации;

3) формирование и содержание  архивных фондов субъекта Российской  Федерации;

4) формирование и использование  резервных фондов субъекта Российской  Федерации для финансирования  непредвиденных расходов;

5) предупреждение чрезвычайных  ситуаций межмуниципального и  регионального характера, стихийных  бедствий, эпидемий и ликвидации  их последствий;

6) передача объектов собственности  субъекта Российской Федерации  в муниципальную собственность;

7) организация и осуществление  межмуниципальных программ и  проектов в области охраны  окружающей среды и экологической  безопасности;

8) создание и обеспечение охраны  государственных природных заказников  и памятников природы регионального  значения;

9) поддержка сельскохозяйственного  производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми  программами);

10) планирование использования  земель сельскохозяйственного назначения;

11) строительство и содержание  автомобильных дорог общего пользования  межмуниципального значения;

12) организация транспортного обслуживания  населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное  сообщение);

13) обеспечение государственных  гарантий прав граждан на получение  общедоступного и бесплатного  начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;

14) предоставление начального и  среднего профессионального образования (за исключением образования, получаемого  в федеральных образовательных  учреждениях, перечень которых утверждается  Правительством Российской Федерации);

15) охрана и сохранение объектов  культурного наследия регионального  значения;

16) организация библиотечного обслуживания  населения библиотеками субъекта  Российской Федерации;

17) создание и поддержка государственных  музеев (за исключением федеральных  государственных музеев, перечень  которых утверждается Правительством  Российской Федерации);

18) организация и поддержка учреждений  культуры и искусства (за исключением  федеральных государственных учреждений  культуры и искусства, перечень  которых утверждается Правительством  Российской Федерации);

19) поддержка народных художественных  промыслов (за исключением организаций  народных художественных промыслов, перечень которых утверждается  Правительством Российской Федерации);

20) поддержка региональных и  местных национально-культурных  автономий, поддержка изучения в  образовательных учреждениях национальных  языков и иных предметов этнокультурной  направленности;

21) организация оказания специализированной  медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических  диспансерах и других специализированных  медицинских учреждениях (за исключением  федеральных специализированных  медицинских учреждений, перечень  которых утверждается Правительством  Российской Федерации);

22) организация обязательного медицинского  страхования неработающего населения;

23) организация оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской  помощи;

24) социальная поддержка и социальное  обслуживание граждан пожилого  возраста и инвалидов, граждан, находящихся  в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи;

25) предоставление субвенций местным  бюджетам для выплаты гражданам  адресных субсидий на оплату  жилья и коммунальных услуг  в соответствии с устанавливаемыми  органами государственной власти  субъекта Российской Федерации  стандартами оплаты жилья и  коммунальных услуг;

26) предоставление служебных жилых  помещений для государственных  гражданских служащих субъекта  Российской Федерации, работников  государственных учреждений субъекта  Российской Федерации;

27) материально-техническое и финансовое  обеспечение оказания адвокатской  помощи в труднодоступных и  малонаселенных местностях;

28) определение границ нотариальных  округов в пределах территории  субъекта Российской Федерации  и численности нотариусов;

29) организация и осуществление  межмуниципальных инвестиционных  проектов;

30) организация и осуществление  региональных и межмуниципальных  программ и проектов в области  физической культуры и спорта;

31) организация тушения пожаров (за исключением лесных и особо  сложных пожаров при чрезвычайных  ситуациях);

32) заключение внешнеэкономических  соглашений субъекта Российской  Федерации;

33) установление, изменение и отмена  региональных налогов и сборов, а также установление налоговых  ставок по федеральным налогам  в соответствии с законодательством  Российской Федерации о налогах  и сборах;

34) привлечение субъектом Российской  Федерации заемных средств, а  также обслуживание и погашение  внутренних и внешних долгов  субъекта Российской Федерации;

35) наделение городских поселений  статусом городского округа;

36) определение границ муниципальных  образований в установленном  порядке;

37) выравнивание бюджетной обеспеченности  муниципальных образований в  порядке, установленном федеральным  законом;

38) учреждение печатного средства  массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых  актов органов государственной  власти субъекта Российской Федерации, иной официальной информации;

39) установление административной  ответственности за нарушение  законов и иных нормативных  правовых актов субъекта Российской  Федерации, нормативных правовых  актов органов местного самоуправления;

40) материально-технического обеспечение деятельности мировых судей;

41) предоставление материальной  и иной помощи для погребения.

Законодательному органу государственной власти субъекта РФ законом предоставлены полномочия главным образом по следующим направлениям:

1) принятие конституции (устава) субъекта  РФ, а также поправок к ней;

2) установление в пределах полномочий  порядка проведения выборов в  органы местного самоуправления, утверждение бюджета субъекта  РФ и отчета о его исполнении, представленного высшим должностным  лицом субъекта федерации;

3) установление порядка проведения  выборов в органы местного  самоуправления на территории  субъекта федерации, а также порядка  деятельности органов местного  самоуправления;

4) утверждение программ социально-экономического  развития субъекта РФ, представленных  высшим должностным лицом субъекта  федерации;

5) определение размеров налогов  и сборов, отнесенных федеральным  законом к ведению субъекта  федерации, а также определение  порядка их взимания;

6) утверждение бюджетов территориальных  государственных внебюджетных фондов  субъекта РФ и принятие отчетов  об их исполнении;