Введение
Общественные преобразования, произошедшие
в России за последние годы, обострили
интерес к осмыслению природы государства,
его институтов и способов управления.
Актуальность этих вопросов приобретает
особую значимость в условиях переходного
периода, когда еще окончательно не сформирован
механизм реализации государством своих
функций, не отработана схема взаимодействия
между обществом и властными институтами,
отсутствует реальная основа для консолидации
политических партий и движений. Рассмотрение
практики государственного управления
как целостной системы позволяет не только
получить адекватное представление об
особенностях функционирования государственного
аппарата и методах осуществляемой им
политики, но и разработать схему обучения
государственных служащих навыкам и приемам,
позволяющим профессионально исполнять
свои функции.
Представленное пособие является переработанным
и дополненным вариантом первого издания,
увидевшего свет в 2003 г. В настоящем издании
нашли отражение новейшие тенденции в
становлении системы государственного
и муниципального управления России, проявившиеся
в период 2003-2004 гг. Наиболее значимыми
событиями этого периода стали: опубликование
в октябре 2003 г. нового федерального закона
“Об общих принципах организации местного
самоуправления” с соответствующим изменением
норм бюджетной и налоговой политики государства;
внесение изменений и поправок в федеральный
закон “Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ”; разработка пакета
документов, направленных на реформирование
федеральных органов исполнительной власти;
подготовка мероприятий, ориентированных
на реализацию основополагающих принципов
административной реформы. В период с
2005 по 2006 г. в стране должен произойти переход
на новую систему организации государственной
и муниципальной власти, главной чертой
которой станет более строгое разделение
полномочий и ответственности между властными
уровнями.
В предлагаемом пособии автором предпринята
попытка системного изображения практики
государственного управления, в основе
которого лежит установка на сбалансированное
и полное отображение составляющих эту
практику элементов. Неотъемлемым звеном
системы государственного управления
является муниципальное управление, служащее
инструментом организации местного самоуправления,
которое, в свою очередь, призвано обеспечивать
своим существованием условия для более
эффективного функционирования органов
государственной власти. Логика подачи
материала, собранного в пособии, призвана
отобразить внутреннюю связь между государственным
и муниципальным уровнями управления.
Центральным понятием, служащим переходным
звеном между этими уровнями, является
понятие территориальное образование, располагающее собственным способом
выражения в зависимости от представляемого
им территориального уровня. Выделяя это
понятие, автор сознательно отходит от
юридических толкований государственно-территориального
устройства, сфокусировав свое внимание
на социальных аспектах эволюции государственного
и муниципального управления в России.
Одной из ключевых особенностей предложенной
работы является комплексное рассмотрение
форм, институтов, функций системы государственного
управления, заключающееся в выделении
заложенных в основу их дифференциации
характеристик. Таким образом, автор раскрывает
структуру государственного управления,
представленного в виде взаимодействия
форм государственного устройства и правления,
политического режима и хозяйственной
модели. Благодаря такому методологическому
приему достигается лучшее понимание
каждого из составляющих структуру элементов,
наглядно демонстрируются способы и степень
влияния этих элементов друг на друга.
Главной целью представленной работы
является выстраивание практики государственного
и муниципального управления как единой
системы, в рамках которой интересы населения,
проживающего на определенной территории,
максимально адаптированы характеру государственного
устройства, его основным институтам.
Учитывая то обстоятельство, что оптимальная
структура институтов государственной
и муниципальной власти и содержание их
деятельности в России еще не до конца
сложились, автор сознательно опускает
излишнюю детализацию в описании функций
этих институтов. В данной работе предложен
идеальный тип государственной системы
управления, основанный на оптимизационных
принципах ее организации. Обобщение опыта
государственного строительства в разных
странах мира позволяет сличить эти принципы
с теми реальными процессами, которые
происходят в этих странах. При помощи
этого анализа можно обозначить средства
государственного регулирования сфер
жизнедеятельности общества и определить
атрибутивные признаки пропорционального
и динамического развития территорий.
Автор сознательно не проводит жесткой
границы между полномочиями в решении
экономических вопросов, которыми в разной
степени наделены государственные органы
власти в регионах и органы местного самоуправления,
подчеркивая общность политических интересов
обоих уровней, несмотря на различие в
их предназначении. Такая установка соответствует
сложившимся тенденциям в зарубежных
странах, усиливших акцент на формированиерегионального самоуправления. Это
обстоятельство обусловливает тот особый
смысл, который вкладывает автор в содержание
понятия муниципальный менеджмент,относя
к нему виды деятельности как государственных
(региональных), так и муниципальных органов
власти на низовых территориальных уровнях.
Особое место в пособии уделяется разработке
основных направлений деятельности городских
муниципальных образований. Именно на
города распространяется основная часть
полномочий органов местного самоуправления,
определенных законодательством. Города
активно включились в процессы муниципализации
и являются ведущим субъектом этих процессов.
Будучи крупными населенными пунктами,
города отличаются специфическими видами
деятельности своих жителей, создающих
неизвестные природе продукты и рынки
для их продажи и обмена. Возникновение
города связывается с появлением избыточного
продукта земледелия, производимого главным
образом для продажи или обмена. Продукт
чужого земледельческого труда рассматривается
в качестве характерного признака города
немецким социологом В. Зомбартом (1863-1941), считающим, что такое перепроизводство
явилось фактором формирования особого
образа жизни для множества людей, чьим
основным занятием является перераспределение
и обмен сельскохозяйственной продукции.
Это обстоятельство способствует концентрации
в городах целого ряда видов деятельности,
которые, оставаясь городскими по содержанию,
обеспечивают реализацию государственных
интересов, служа своеобразными локомотивами
сближения интересов государства и общества.
Структура пособия отображает логику
формирования эффективного государственного
управления, стремящегося адаптировать
государственный интерес к развивающимся
потребностям гражданского общества.
И если в первой главе рассматривается
уровень государственного управления,
то в третьей муниципального, передаваемого
через анализ функций и направлений деятельности
местных территориальных единиц. Момент
перехода от рассмотрения принципов государственного
управления к технологии муниципального
менеджмента передается через социально-экономический
и методологический анализ различных
форм административно-территориального
деления общества, являющийся предметом
второй главы пособия. Рассмотренный в
третьем параграфе первой главы обзор
теорий эффективного государственного
управления также призван передать эту
логику, намеренно подчеркнув ведущую
роль российских ученых, обосновавших
государственное значение системы местного
самоуправления и заложивших условия
ее успешного продвижения на практике.
В учебном пособии обобщен значительный
объем информации, почерпнутой из работ
отечественных и зарубежных авторов. Предлагаемое
пособие базируется на ряде источников,
позволивших описать сложный механизм
функционирования государственных, региональных
и местных социально-экономических систем.
Значительную помощь в написании пособия
оказали труды Л.А. Велихова, И.В. Выдрина
и А.Н. Кокотова, В.Б. Зотова, В.В. Иванова
и А.Н. Коробовой, Б.Н. Миронова, А.В. Пикулькина,
В.Е. Чиркина и др.
Естественную трудность работы составили
отсутствие в российской практике отлаженной
и эффективной системы взаимодействия
государственных и муниципальных органов
власти и недостатки действующей в Российской
Федерации модели муниципального права.
Автором была предпринята попытка определить
новые подходы в формировании целостного
механизма взаимодействия всех существующих
на сегодняшний день в России уровней
власти и показать исключительно политический
характер разъединяющих их границ, в надежде,
что это позволило бы на практике снять
существенные противоречия между ними.
Глава 1.
Система государственного и муниципального
управления: методологические основы
1.1. Содержание системы
государственного и муниципального
управления
Общество является сложноорганизованным
и многоуровневым образованием. Для того
чтобы в полной мере удовлетворять интересы
своих членов и иметь возможности для
развития, оно должно выработать режим
саморегулирования и адаптации к внешней
среде. Выработка такой способности означает
упорядочивание элементов, процессов,
институтов в рамках единой системы, форма
которой призвана сделать эту способность
главным условием такого саморегулирования.
Условием образования и функционирования
такой системы является общественное производство, основной
целью которого должно стать максимально
полное удовлетворение потребностей людей,
возможное лишь при правильной и эффективной
организации этого общества с учетом сформированных
в нем базовых ценностей. Основу этой организации
составляет совокупность социальных систем,
образованных вокруг функционально значимых
сфер общественной жизни: экономики, политики,
религии, морали, науки, культуры и пр.
Главным координатором этого процесса
может выступать государство, ответственное
за достижение конкретных результатов,
полученных в ходе функционирования этих
систем.
Управление социальной системой означает
способность субъекта сделать ее динамику
прогнозируемой и направляемой. Поэтому
научное управление должно исходить из
анализа управляемого объекта и выявления
факторов, определяющих режим его внутренней
саморегуляции и устойчивости к внешним
воздействиям.
Всякая система управления имеет как
субъектную, так и объектную природу и
может быть рассмотрена только с учетом
многоуровневых взаимодействий со средой.
Есть субъект, который
определяет характер управленческого
воздействия, и есть объект, в отношении
которого это воздействие осуществляется.
Специфика государственного управления
заключена в том, что субъектом этого управления
выступает специально уполномоченный
представительный аппарат, осуществляющий
свои функции исключительно на профессиональной
основе. Однако информацию о последствиях
реализации этого воздействия на объект
он получает лишь через значительный промежуток
времени из неопределенно локализованного
источника. Этим объясняется то обстоятельство,
что зачастую меры государственной реакции
на внутригосударственные процессы бывают
неадекватными.
При этом в сфере государственного управления
можно выделить следующие способы воздействия
субъекта на объект: постоянное и эпизодическое,
силовое и мягкое, радикальное и постепенное,
прямое и опосредованное.
К перечню объектов государственного
управления следует отнести социально-экономические
процессы, общественные институты, а также
различные социальные группы, действующие
на территории данного государства. Объектом
управленческого воздействия может являться
не только внешний по отношению к субъекту
элемент, но и любая составляющая самого
субъекта. В ходе же воздействия субъекта
на объект реакция последнего может быть
различной и зависеть как от характера
этого воздействия, так и состояния самого
объекта. Объект сам способен обрести
свойства субъекта и активно противодействовать
его намерениям. Чтобы воздействие субъекта
на объект было максимально эффективным,
необходимо своевременное и точное представление
о поведении объекта, которое может дать
организация прямых и обратных связей
между сторонами этого взаимодействия.
Действие обратной связи, вызванной реакцией
объекта государственного управления,
может иметь и конструктивный для субъекта
характер, если его активность определяется,
к примеру, добровольным участием населения
в правительственных мероприятиях. В западной
литературе этот феномен получил название партиципации и стал одним
из проявлений гражданской самоорганизации
населения, положенной в основу общественного самоуправления.
Рассмотрение объекта управления через
призму этих характеристик позволяет
максимально полно отобразить объект
в единстве его статического и динамического
содержания. Подобная теоретическая реконструкция
объекта в терминах системного подхода
закладывает основу для решения вполне
конкретных практических задач. К числу
этих задач можно отнести следующие:
♦ описание функций соответствующих
подразделений и групп;
♦ определение и разъяснение технологии
реализации этих функций;
♦ разработка направлений деятельности
хозяйственных подразделений и групп;
♦ разработка и анализ организационных
схем выполнения функций.
Специфика этих задач такова, что их достижение
неразрывно связано с предварительной
реконструкцией встающих перед организацией
проблем в определении приоритетов в управленческой
деятельности.
Однако управленческая деятельность
имеет несколько онтологических уровней,
освоение которых обеспечивает режим
особой компетенции, формируемой в процессе
профессиональной подготовки. Речь идет
о макроуровне, включающем сферу государственного
управления, и микроуровне – области управления
автономными торгово-производственными
подразделениями. Не следует забывать
о формирующемся значении мезоуровня
– уровня современного муниципального
управления, в пределах которого осуществляется
синтез государственных и частных, национальных
и территориальных интересов.
Система государственного и муниципального
управления является одной из ключевых
дисциплин управленческого цикла. Особенностью
этой дисциплины является анализ и обобщение
практики государственного строительства
в развитых демократических странах, опирающихся
на институты гражданского общества. Предметом
системы государственного управления
является территориальное
образование. Территориальное
образование может выступать в роли
государства, региона или любого другого
территориального поселения, располагающего
административными границами, являющегося
составной частью региона, а также наделенного
формальной способностью к самоуправлению.
Основу системы управления территориальными
образованиями составляют вертикальные
и горизонтальные связи, создающие устойчивые
для каждого образования структуры управления,
определяющие характер работы составляющих
эти структуры социальных институтов.
Вертикальные связи включают в себя разделение
территориальных образований на уровни власти, тогда
как горизонтальные – на ветви власти.
Уровни власти – это горизонтально упорядоченные
ранги исполнительской деятельности,
разделенные в соответствии с режимом
делегирования полномочий от высших управленческих
звеньев низшим. Количество уровней свидетельствует
о степени субординации в принятии управленческих
решений и порядке передачи командной
информации.
Уровни власти задают способ разделения
административной ответственности между
должностными функциями в организационной
структуре. Причем число уровней тем больше,
чем более обширным становится количество
этих функций и чем выше степень их специализации.
Ветви власти (зоны управления) – вертикально
упорядоченные направления управленческой
деятельности, определяемые в соответствии
с принципом разделения властей, используемым
в условиях демократического политического
режима. Традиционно к ветвям власти относят
исполнительную, законодательную и судебную.
Идентификационными признаками, на основе
которых определяется содержание ветви
власти, являются следующие:
♦ наличие специализированных органов
государства, наделенных широкими полномочиями;
♦ юридическое закрепление места, которое
занимает эта власть в иерархии системы
управления государством;
♦ структура органов власти, приходящихся
на каждую ветвь, является иерархической
и сквозной, охватывающей все имеющиеся
уровни и ориентированной на комплексные
общие цели;
♦ цели, ставящиеся перед ветвью власти,
имеют общегосударственный характер и
не могут быть приписаны ни одному из ведомств
отдельно.
Разделение системы государственного
и муниципального управления на вертикальные
и горизонтальные составляющие призвано
обеспечить бесперебойное функционирование
управляемой системы на основе принципов
пропорциональности и непрерывности в
согласованной работе всех ее подразделений.
Однако горизонтальные связи в сфере
государственного управления не следует
сводить только к разделению функций между
ветвями власти. Так, признаки координации,
взаимодействия и взаимопомощи также
характерны и для отношений внутри той
или иной ветви.
Система государственного и муниципального
управления, как видно из названия, содержит
два основных уровня управления: государственный
и муниципальный. Функции обоих уровней
существенно различаются, но в совокупности
способны определять эффективный режим
развития общества.
Государственное управление призвано регулировать социальные отношения,
обеспечивающие защиту и воспроизводство
целостности государства и его основных
институтов. Преимущественным направлением
вектора государственного управления
является направление “сверху вниз”,
в связи, с чем государство берет на себя
право реализации общественного интереса
в развитии составляющих его территориальных
образований.
Государственное управление – это процесс регулирования отношений
внутри государства посредством распределения
сфер влияния между основными территориальными
уровнями и ветвями власти. В основе государственного
управления лежит государственный интерес,
направленный на защиту целостности государства,
его ключевых институтов, поддержку уровня
и качества жизни его подданных. Среди
приоритетных направлений в реализации
общественного (государственного) интереса
лежит необходимость исполнения нескольких
функций: защитной, оборонной, социальной,
правовой, экономической, политической
и арбитражной.