Система государственного и муниципального управления: методологические основы

7) установление порядка управления  и распоряжения собственностью  субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта федерации, в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных  организационно-правовых форм;

8) заключение и расторжение договоров  субъекта РФ;

9) определение порядка назначения  и проведения референдума субъекта  РФ;

10) утверждение порядка проведения  выборов в законодательный орган  государственной власти субъекта  федерации, а также выборов высшего  должностного лица субъекта РФ;

11) определение административно-территориального  устройства субъекта Российской  Федерации и порядка его изменения;

12) утверждение схемы управления  субъектом федерации, а также  определение структуры высшего  исполнительного органа государственной  власти субъекта РФ;

13) установление структуры исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Исполнительную власть субъекта РФ возглавляет руководитель высшего исполнительного органа власти, имеющий собственное наименование, установленное конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта. Сферу полномочий высшего должностного лица исполнительной власти субъекта федерации составляют меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод личности, обеспечению безопасности, разработка и исполнение бюджета субъекта федерации, управление и распоряжение собственностью субъекта федерации в соответствии с законодательством, право указания органу местного самоуправления на несоответствие изданных им законодательных актов федеральному и региональному законодательству, заключение договоров с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочии и др.

Заключаемый между Президентом РФ и уполномоченным лицом субъекта федерации договор не может изменять конституционный статус субъекта федерации и призван конкретизировать предметы совместного ведения с учетом социально-экономических и географических особенностей региона, а также должен быть направлен на социально-экономическое выравнивание различий между территориями.

Федеральным законом от 29.07.2000 г. № 106-ФЗ введено право отрешения Президентом РФ высшего должностного лица субъекта федерации от должности, что влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта в случае издания высшим должностным лицом субъекта нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ и ее федеральным законам.

Для координации работы федеральных органов власти с регионами при Президенте РФ действует комиссия по взаимодействию органов государственной власти РФ и субъектов РФ. Кроме этого в регионах действуют также территориальные представительства исполнительной власти (министерств и ведомств).

1.2. Методология  исследования и организации систем  государственного и муниципального  управления

Деятельность в сфере государственного и муниципального управления имеет свои особенности, заключающиеся главным образом в концентрации внимания на решении вопросов общественного значения. Соответственно, методология решения возникающих здесь проблем не может не включать в себя, наряду с критериями эффективности, также критерии публичности и социальной консолидации. В соответствии с этими требованиями, лицо, действующее в режиме публичной власти, при принятии решения должно отбирать общественно признанные варианты эффективного решения.

Особенностью методов, используемых в исследовании систем государственного и муниципального управления, является их тесная привязка к нормативно-бюджетной базе территориального образования, призванная обеспечить прозрачность и подконтрольность в деятельности органов управления, их ориентацию на удовлетворение потребностей граждан и реализацию общественного интереса.

В соответствии с принципами организации системы государственного и муниципального управления, процесс регулирования отношений в этой сфере имеет многоуровневый характер и распределяется между ними с учетом последовательности в механизме передачи властных полномочий от высшего уровня к низшему.

Методы, используемые в режиме организации государственной и муниципальной власти, могут быть разделены на два вида: исследовательские иинструментальные. Критерием различия между ними является несовпадение целей и сфер использования. Исследовательские методы нацелены на анализ и диагностику исследуемой системы, тогда как инструментальные – на проектирование новых систем, новых подходов. В основе методологии исследования механизма государственного и муниципального управления лежит системный подход. В зависимости от целей и характера исследования осуществляется использование того или иного метода в изучении управляемой системы. При этом сама система обнаруживает лишь те свои особенности, которые в состоянии выявить применяемый к ее анализу конкретный метод. К числу этих методов следует отнести методы моделирования, логический анализ, причинный анализ, социально-экономическое экспериментирование, тестирование, морфологический анализ, функциональное проектирование, методы экспертных оценок, факторный анализ и др.

Каждый из представленных здесь методов имеет свою сферу применения и может использоваться в зависимости от целей управления, а также специфики объекта управления. Системы управления следует рассматривать главным образом в качестве разновидности мягких систем, предполагающих равновероятный набор интерпретаций, критерием выбора которых чаще всего выступает интуиция. Если методы моделирования больше подходят для имитации динамики определенной системы показателей исследуемого объекта, то методы экспертных оценок призваны зафиксировать субъектное значение параметров такого объекта, объективный характер которого не столь явно выражен в акте его рациональной трактовки. Логический анализ позволяет выявить в содержании взаимосвязей между исследуемыми явлениями вариант соотношения их логического объема, направление и характер эксплицитной зависимости между ними. Причинный анализ акцентирует внимание на выявлении в такой структуре цепочки причинно-следственных связей, образовании в ней замкнутых контуров. В ходе социально-экономического экспериментированияосуществляется отслеживание значимых изменений в объекте управления путем сопоставления экспериментальных и контрольных показателей, полагаемых в качестве непременных условий эксперимента. Тестирование и функциональное проектирование дают оценку этим изменениям и обосновывают возможность их искусственного синтеза. Морфологический подход представляет собой упорядоченный способ рассмотрения предмета и получение систематизированной информации по всем возможным решениям исследуемой проблемы. При помощи морфологического метода становится возможным определение приемов, используемых для получения полной информации о данном классе явлений, а также обзор полной цепочки следствий, вытекающих из данной причины. Факторный анализ устанавливает прочность всех связей между переменными, выбранными для исследования. Он позволяет не только выделить группы наиболее взаимосвязанных признаков, но и отделить несущественные признаки от существенных, оценить их информативность. Таким образом, с помощью этого метода можно объяснить отклонения или воспроизведение наблюдаемых корреляций с помощью меньшего набора линейных комбинаций исходных переменных. Задачей факторного анализа является процедура определения отдельных факторов, влияющих на изменение результативного показателя, установления формы функциональной и стохастической зависимости между результативным и факторным показателями (Рой О.М. Исследования социально-экономических и политических процессов.– СПб.: Питер, 2004.).

К числу инструментальных методов, используемых для организации функционирования систем государственного и муниципального управления, можно отнестинормативный, балансовый и статистический методы.

Нормативный метод предполагает использование норм и нормативов в налаживании эффективной деятельности органами государственной и муниципальной власти. На основе специально разрабатываемых нормативов определяется рационально выверенный спектр базовых потребностей населения в товарах и услугах, структура затрат и объемы ресурсов для реализации приоритетных целей и задач. К перечню наиболее значимых нормативов, используемых для рационализации системы государственного и муниципального управления, следует отнести минимальный уровень оплаты труда, минимальный уровень пенсии, прожиточный минимум и пр. С учетом действующих нормативов формируются бюджеты всех уровней, определяются размеры дотаций и трансфертов, рассчитываются объемы финансирования вносимого на рассмотрение представительных органов власти законопроекта.

Методологической предпосылкой к обоснованию экономической модели деятельности органа государственной или муниципальной власти является предписанная ему необходимость выдерживать принятые государственными и местными органами власти стандарты, которые позволяют контролировать деятельность специализированных служб с нескольких сторон: общей экономической рентабельности проводимых мероприятий; получаемого от реализации мероприятия социального эффекта и составленного графика проведения мероприятий.

Нормативы можно разделить по сферам их применения. Таким образом, выделяются нормативы в технической, жилищной, социальной, строительной, правовой сферах. Другим основанием их выделения является способ выражения. В соответствии с этим основанием выделяются количественные и качественные нормы. Количественные нормы (нормативы) имеют, как правило, форму ограничений по минимальной, усредненной и максимальной величине. Качественные нормы выражаются в форме предписаний и законодательных актов, определяющих образцы санкционированного в рамках данной ситуации поведения.

Нормативы являются важнейшим инструментом в проведении реформ и служат основанием социальных гарантий со стороны государства в процессе реформирования отдельных отраслей экономики. Так, разработанная в 1997 г. Концепция реформирования ЖКХ в РФ предусматривала использование четырех контрольных нормативов, закладываемых в график проведения реформы и являющихся ориентиром при проведении государственной и муниципальной политики в этой сфере.

Первый норматив – это федеральный стандарт социальной нормы площади жилья: 18 кв. м общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв. м – на семью из двух человек, 33 кв. м – на одиноко проживающих граждан.

Второй – федеральный стандарт стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей жилой площади. Средний по России показатель, исходя из сложившейся структуры затрат, на 1997 г. был установлен в размере 8,2 деноминированного рубля. Каждый регион имел право устанавливать свой стандарт, исходя из особенностей региональной экономики, ее состояния и темпов жилищного строительства.

Третий норматив – федеральный стандарт уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также на предоставленные коммунальные услуги.

Четвертый – максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе, исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.

Балансовый метод используется при разработке и исполнении бюджета территориального образования, служащего непременным условием функционирования и развития территории. Использование балансового метода позволяет определить оптимальные соотношения между доходными и расходными статьями бюджета, ведущими отраслями территориального образования. Установление балансов в потреблении материальных ресурсов дает возможность соблюсти пропорции в распределении объемов финансирования между различными хозяйствующими субъектами на территории.

Особое значение сегодня на региональном уровне отводится разработке региональных межотраслевых балансов, которые должны быть методологически вписаны в межотраслевой баланс страны.

Статистический метод предполагает использование средств математической статистики в выявлении складывающихся в обществе тенденций на основе анализа пространственных (территориальных) рядов данных. Применение статистических методов является возможным при условии государственной поддержки статистического мониторинга состояния и характера функционирования социальных институтов, а также учета базовых показателей, служащих индикаторами оценки этого состояния и функционирования. Ключевыми показателями на государственном уровне принято считать основные макроэкономические показатели (ВНП, ВВП, чистый национальный продукт и др.). Российская статистика на государственном уровне в основном завершила переход на международный стандарт системы национальных счетов (СНС), использующей унифицированные показатели развития национальных экономик. По основным показателям СНС оценивается экономическое положение страны, состояние ее финансовой системы, эффективность производства и пр.

Более сложным представляется перевод расчетов основных показателей указанных счетов на региональном уровне. Среди основных показателей региональной экономики следует назвать показатели ВРП (валового регионального продукта), выпуск товаров и услуг, валовую добавленную стоимость, инвестиции в основной капитал и др. Трудность выделения этих показателей в отдельную группу состоит в сложности разделения государственного и регионального уровней в части распределения затрат и результатов деятельности между ними, а также в разделении экономических субъектов, действующих на территории, на резидентов и нерезидентов, различия между которыми не до конца отображаются в статистике учета доходов и потребления. Сегодня внутри региона функционируют предприятия как с федеральной, так и с региональной пропиской, что не всегда четко отслеживается органами статистики.