Система государственного и муниципального управления: методологические основы

Среди наиболее характерных статистических приемов, применяемых в исследовании социально-экономических и политических процессов, можно выделить корреляционный анализ, линейно-регрессивный анализ, исчисление индексов и коэффициентов.

Особое внимание при анализе системы государственного и муниципального управления следует уделять различным методологическим подходам, предполагающим выработку теоретических установок на использование способа представления исследуемого объекта. Трансформация характера соотношения между функциями при переходе с одного территориального уровня на другой ставит вопрос об условиях этой трансформации, особенностях функционирования органов власти на этих уровнях, способах и формах влияния политической элиты на основные направления экономического развития страны, региона, отрасли. Теоретическая установка на исследование системы управления территориальным образованием предполагает выбор адекватного ее характеру критерия устойчивости и соответствующих ему средств достижения этой устойчивости. Таким образом, речь может идти о трех основных методологических подходах к анализу системы государственного и муниципального управления:институциональном, функциональном и организационном.

Задача институционального подхода состоит в раскрытии сути государства в том смысле, что оно (государство) призвано обеспечивать условия для снижения трансакционных издержек на рынке, способствуя равенству хозяйствующих субъектов, поддерживая оптимальный для общества уровень конкуренции между ними. Один из наиболее ярких представителей институционализма, К. Поланьи, считает, что средневековый город в Европе есть пример экономической системы, организованной на основе интенсивных социальных связей и отношений, таких, как, например, нормы взаимности и доверия. Институт, представляющий собой, с точки зрения институциональной теории, совокупность неформальных и спонтанно выбираемых рамок, структурирующих взаимодействие индивидов и групп в социально-экономической сфере, сдерживает наличие неполноты информации, оппортунистического поведения, спецификации прав собственности участвующих в сделке сторон, т.е. факторов, составляющих базу трансакционных издержек. Естественный процесс трансформации рынков от той его стадии, когда вступающие в контрактные отношения стороны хорошо знали друг друга и располагали взаимным доверием, к той, когда контрактанты действовали на основе принципа свободного и обезличенного обмена, породил ситуацию, требующую вмешательства государства в этот процесс. Факт осознания необходимости такого вмешательства обусловил идеальный тип государства, установившего нулевой уровень трансакционных издержек в его деловой сфере. Уровень трансакционных издержек остается высоким в двух случаях: когда трудно найти замену участникам торга (их число ограничено) и когда число потенциальных участников торга велико (Олейник А.Н. Институциональная экономика.– М.: Инфра-М, 2000.– С. 137.). В связи с этим государство берет на себя часть полномочий, переданных ему гражданами, с правом на контроль деятельности в сферах спецификации и защиты прав собственности, создание каналов обмена информацией, разработку стандартов мер и весов, создание каналов физического обмена товарами и услугами, правоохранительную деятельность и производство общественных благ (Там же.– С. 345.). Достижение эффективного результата в этой сфере может быть достигнуто через создание институтов, взаимодействие между которыми позволит обеспечить функционирование и развитие государства в целом на основе максимально полного удовлетворения потребностей его граждан.

С точки зрения функционального подхода, государство представляет совокупность функциональных сфер, обеспечивающих целостность и воспроизводство общества в целом. Выявить функцию того или иного общественного института – значит определить его роль во взаимоотношении с другими институтами в рамках определенной общественной структуры. Высшим мерилом зрелости системы государственного управления является достижение динамического равновесия между составляющими систему функциями, выражающееся в полноте и способности к самоорганизации входящих в нее политических, экономических и социальных институтов.

Функциональный подход позволяет на основе теоретической реконструкции объекта исследования выработать последовательность действий по поддержанию режима функционирования и воспроизводства этого объекта. Основу функционального подхода к управлению составляет разделение объекта управления по видам деятельности социальных субъектов, обеспечивающих режим саморегулирования и самовоспроизводства целостности объекта. Соответствующие виды деятельности выступают функциями определенных образований, не имеющих строгих пространственных границ. Выделение исчерпывающего перечня функций того или иного социального образования позволяет не только составить представление о сложившейся в нем системе общественного разделения труда пли институциональной структуре общества, но и о характере внутренней устойчивости этого объекта и динамике его возможной трансформации.

Одной из ведущих предпосылок формирования функционального подхода является аналогия между биологическим организмом и социальной организацией. Данная аналогия предусматривает внедрение в режим социальной организации равновесной модели, лежащей в основе существования живой материи. Характерные для живого вещества свойства взаимодополняемости и взаимозаменяемости функций биологической организации, регулирующие автономное поведение биологической единицы в отношении внешних воздействий среды, нацеливают на целесообразность воспроизводства обозначенной модели в плоскость социального пространства. Результатом этого воспроизводства может стать модель организации социальной группы, отвечающая требованиям экономичности, полноты и взаимозависимости составляющих ее видов деятельности. Характерно, что любая социальная группа, которая стабильно функционирует достаточно длительное время, стихийно вырабатывает принципы своей функциональной устойчивости. Это становится возможным благодаря естественному подбору в социальной организации группы ключевых институтов,обеспечивающих целостность и воспроизводство этой группы. Сходство в институциональной структуре различных социальных групп, разделенных между собой как в пространстве, так и во времени, делает возможными научную типизацию условий функциональной целостности социальной группы, а вместе с тем и обнаружение ключа к ее управлению. Опыт исследования свойств изоморфизма в сравнительном анализе институциональной структуры ряда племен Северной Африки, обобщенный известным этнографом Б. Малиновским (1884-1942), обнажил функциональные предпосылки управляемости социальных общностей, обнаруживших интересное сходство в обществах различных уровней организации.

Малиновский писал, рассматривая одну из традиций: “Магия выполняет необходимую функцию внутри культуры. Она удовлетворяет некоторую потребность, которая не может быть удовлетворена ни одним другим фактором примитивных цивилизаций” (Malinovsky В. Anthropology//Encyclopaedia Britanica.– L, 1926.– Vol. 1.– P. 136.). Чуть раньше в этой же статье Малиновский подчеркивает: “Функциональный взгляд на культуру предполагает, что во всякой цивилизации каждый обычай, материальный объект, идея или верование выполняет какую-то важную функцию, решает какую-то задачу, представляет собой неотъемлемую часть работающего целого” (Там же.– P. 132.). Функционализм исходил из установки, что всякий обычай, традиция, институт должны выполнять какую-либо жизненную функцию, призванную обеспечить общественную стабильность на базе общих интересов членов сообщества. Универсальной формулой функционализма стала формула: “Если социальная система должна сохраниться или остаться в равновесии, то она должна обладать институтами типа X”.

Соответственно, выявление институтов типа X для данного общественного формирования представляется важнейшим способом объяснения и искусственного конструирования социальной реальности в русле классической функционалистской теории. Анализируя социальную структуру племен, Малиновский констатировал, что определенный набор институтов для данной социальной общности выполняет роль некоего способа регулирования отношений в этой общности, и при исчезновении какого-либо из этих институтов общность может быть тотчас разрушена. К перечню этих институтов Малиновский относил брак, семью, суд, главу общности, духовное лицо и т.д. Все эти институты являются функциональными относительно общности в целом, обеспечивая условия ее стабильности и воспроизводства.

Классик американской социологии Т. Парсонс (1902-1979) свел функциональные свойства социальных целостностей и самодостаточности к четырем функциям:адаптации, целеполагания, интеграции, а также сохранения формы и снятия напряженности (Парсонс Т. Общетеоретические проблемы социологии//Социология сегодня. Проблемы и перспективы.– М: Прогресс, 1965.– С. 25-67.). Все эти функции пронизывают социум в разрезе его структурных уровней: организма, личности, социальной группы (общества) и культуры. Функция адаптации обеспечивает приспособляемость биологической организации личности к окружающей среде путем удовлетворения ее базовых физиологических потребностей, создания благоприятных условий труда и отдыха. Функция целеполагания предусматривает удовлетворение потребностей личности в реализации ее карьерных амбиций, возможностей в достижении личных целей, что служит фактором вовлеченности и стимулирования личности в социальной группе. Разрешение конфликтов между целеустремленными индивидами, регулирование и координация работы организации, решение текущих организационных вопросов закрепляются за функцией интеграции. Уровень корпоративной культуры, задающий внешние границы социальному образованию, относительно которых осуществляется дифференциация обеспечивающих целостность этого образования подфункций, обуславливает функция сохранения формы и снятия напряженности.

Всякое территориальное образование, подобно другим социальным объектам, также является средоточием многочисленных функций, образующих в совокупности друг с другом множество иерархических уровней и поддерживающих себя как некую целостность. Основу иерархизации функций территории составляют три уровня:административный, хозяйственный и социальный. Административный уровень обеспечивает режим управления аппаратом власти, координирующим работу основных отраслевых и территориальных ее подразделений. Администрация является самостоятельно организованной самоуправляемой системой, нацеленной на реализацию собственных целей и задач, связанных с поддержкой и развитием территориальной общности. Деятельность администрации направлена на анализ программ развития сообщества, контроль за работой административных учреждений, содействие развитию секторов экономики и т.д. Хозяйственный уровень предполагает ориентацию на управление главными отраслями производства и сферы услуг, инженерной инфраструктурой муниципалитетов, содействие градообразующим и градообслуживающим предприятиям и пр. В сфере управления государством хозяйственный уровень сконцентрирован в сети государственных и муниципальных унитарных предприятий, отвечающих за жизнеобеспечение территории страны. Социальный уровень охватывает систему взаимоотношений низших уровней государственной и муниципальной власти с населением городов и поселков. Благодаря этому уровню власть получает социальную признательность и легитимность, приобретая статус общественно поддерживаемой.

Особенностью государственного управления на региональном уровне является сочетание территориальных и отраслевых принципов реализации управленческой деятельности. Региональный (муниципальный) менеджер постоянно сталкивается с необходимостью принятия решений, основанных на критериях не только экономической целесообразности предлагаемого проекта, но и его социальной обоснованности.

Методологической предпосылкой к обоснованию экономической модели деятельности муниципалитета является настоятельная потребность последнего выдерживать принятые государственными и местными органами власти стандарты, которые позволяют оценить эффективность работы муниципальных служб с нескольких сторон: со стороны общей экономической рентабельности проводимых мероприятий; со стороны получаемого от реализации мероприятия социального эффекта и со стороны максимально возможного соблюдения принятых стандартов.

В отличие от функционального подхода, организационный делает акцент на выявлении инструментов регулирования функциональных сфер и институтов. К ним относятся выработанные мировой практикой менеджмента методы и организационные схемы, способствующие эффективному управлению аппаратом государственной и муниципальной властей, отраслями национальной экономики, финансовыми потоками и пр.

Наличие различных подходов к пониманию сущности и условий эффективности государственного управления дает возможность сделать способы государственного влияния на ход текущих социально-экономических процессов максимально разнообразными и адекватными сложившимся в обществе условиям. Каждый такой подход может включать в себя характерные для него методы понимания и объяснения происходящих в границах государств изменений, выработку технических средств по решению возникающих в обществе проблем.

Важнейшим методологическим средством управления социально-экономическими процессами является моделирование. Пользуясь моделями, имитирующими реальные тенденции социальных систем, власть получает возможность избирать оптимальные варианты управленческого влияния на эти процессы, задавая желаемые параметры проецируемых изменений. Основы социально-экономического моделирования на территориальном уровне были заложены современным ученым Дж. Форрестером, известным членом Римского клуба и блестящим математиком-прикладником. В его книге “Динамика развития города” на основе взаимодействия трех функциональных подсистем (деловой сферы, жилого фонда и городского населения) была продемонстрирована возможность описания урбанизационных процессов в границах отдельной городской территории. Модель Форрестера позволяла с высокой степенью уверенности выделить целый ряд социально-экономических характеристик городской жизни, таких, как занятость населения, сроки жизни материальных фондов города или его деловой активности. Форрестер использовал имитационную модель, в основе которой лежала установка на предсказание поведения моделируемых систем с учетом информации о предшествующих изменениях этих систем.

Ключевыми элементами модели Дж. Форрестера являются три взаимодействующих друг с другом показателя: уровни, темпы и запаздывания. Выбор этих показателей объясняется тем, что изменение системы во времени может быть передано только при помощи этих показателей, каждый из которых самостоятельно представляет собой один из неотъемлемых моментов этого изменения. В показателе “уровня” система определяется в состоянии покоя, когда оцениваются все сколько-нибудь значимые ее параметры при отсутствии каких-либо изменений этой системы. Показатель “темпов” является предельной величиной, выражая прирост изменений системы за ограниченный период времени. Показатель “запаздывания” служит способом измерения временного лага, в течение которого подготавливается реакция субъекта на воспринимаемый сигнал, результатом которого выступает задержка ожидаемого изменения того или иного показателя. Взаимодействие всех трех показателей образует основу для колебательных изменений в динамике системы, на базе которой возможно ее прогнозирование.