Реформа местного управления и самоуправления при Петре I

Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно сноситься с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, «дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», учредил по городам выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге - главный магистрат (1721), заведывавшие «не только купецкими людьми, но, яко начальство всего города, полицейскими, хозяйственными его делами и судом». Суд вообще был изъят из рук губернаторов и воевод и вручен выборным ландрихтерам и надворным судам. Некоторое время  в  царствование  Петра  уездная  администрация была заменена выборным земским комиссаром из местных  дворян  или  отставных офицеров. Его функции ограничивались сбором подушной подати, наблюдением  за выполнением казенных повинностей, задержанием  беглых  крестьян.  Подчинялся земский комиссар провинциальной канцелярии. В 1713  г.  местному  дворянству было предоставлено выбирать по 8-12 ландратов (советников от  дворян  уезда) в  помощь  губернатору,  а  после  введения  подушной  подати  были  созданы полковые дистрикты. Квартировавшие в них воинские части наблюдали за  сбором податей и пресекали проявления недовольства и антифеодальные выступления.   В  итоге  административных  преобразований  в  России   было   завершено оформление абсолютной монархии. Царь  получил  возможность  неограниченно  и бесконтрольно управлять страной  при  помощи  полностью  зависимых  от  него чиновников. Неограниченная власть монарха нашла законодательное выражение  в 20-м артикуле Воинского устава и Духовном регламенте: власть  монархов  есть самодержавная, которым повиноваться сам бог повелевает. 

В 1723-1724 гг. была проведена реформа городского сословного управления и учреждены выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления, получившие названия магистраты. В Москве был создан новый орган местного самоуправления - Бурмистерская палата, вскоре переименованная в ратушу. Она состояла из избранных на избирательных собраниях бурмистров. В других городах России учреждались земские избы с выборными бурмистрами (подчинялись ратуше, а не воеводе), которые, как указывалось в документах, ведали вся­кими расправными делами между посадскими и торговыми, управ­ляли казенными сборами и градскими повинностями и т. д. Реформой 1723-1724 гг. в развитии городского самоуправления была сделана попытка расширить круг деятельности учреждений самоуправления. Они не только отвечали за сбор податей, осуществляли полицей­ский надзор, но и были обязаны заниматься социальной сферой, в частности развитием народного образования.

Сословный принцип формирова­ния органов местного самоуправления и усиливающийся контроль над их деятельностью со стороны государственных органов в связи с расширением государственного аппарата и его вмешательством в городские дела свидетельствовали о продолжающемся процессе ограничения и усечения прерогатив городского самоуправления.

Новая система местного управления была закреплена инструк­цией от 12 сентября 1728 г., которая усиливала власть воевод и губернаторов: уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот - губернатору, который сносился с центральными учрежде­ниями. Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии, а с 1763 г. каждому губернатору для содействия в ис­полнении законов была дана воинская команда. С начала 60-х г. в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 г. магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам.

3.3. Эффективность, итоги и значение Петровских реформ

Реформа центральных и местных органов власти, бесспорно, была огромным шагом вперед по сравнению со старой приказно-воеводской системой государственной власти. Создана была система органов управления, каждое звено которой отличалось от других строго определенными функциями на всей территории страны.

Новые органы управления имели коллегиальный характер. При этом все члены коллегии - от президента до асессора - были наемными чиновниками, получавшими государственное жалованье. Такое положение в свою очередь подразумевало профессионализм каждого чиновника. Это коренным образом отличало новую систему управления абсолютной монархии от старой феодальной системы. В новой системе логика развития чиновной бюрократии начисто отвергала старые порядки. Отныне попытки использовать власть, должность, чин в корыстных целях были уже правонарушением. [11]

Однако строительство новой бюрократической машины государственного управления шло отнюдь не гладко. Первая губернская реформа очень скоро выявила свою неэффективность. Трехуровневое управление оказалось излишне сложным. Поэтому уже с 1719 г. стала проводиться в жизнь вторая губернская реформа. Губернии были сохранены, но основной административной единицей становится провинция.

Провинции, созданные реформой 1719г., стали предшественницами екатерининских губерний. Губернаторы всех II-ти губерний имели реальную власть лишь в губернском городе и одноименной провинции. Круг полномочий воеводы был теперь очень широк: “во всем царского величества интерес и государственную пользу тщательно остерегать” . Это финансовые, военно-хозяйственные, полицейские, торговые и многие другие направления деятельности. Число и структура провинциальных контор при воеводе не только сохранились, но умножились.

Провинция, как и в первой реформе, по-прежнему делилась на дистрикты. Во главе их теперь стояли земские комиссары. Они собирали налоги, передавая их в рентерею, ведали полицией. Им подчинялись так называемые нижние земские комиссары, у которых, в свою очередь, были в подчинении сельские сотские и десятские, старосты и разного рода выборные люди, т.е. общинные структуры поддержания порядка.

В начале петровских преобразований были попытки внедрить в систему государственного управления сословно-выборное начало (с выборностью бурмистров н товарищей воевод). Однако в итоге лишь в городовых магистратах уцелели принципы выборности бурмистров и ратманов. Главной тенденцией являлось усиление жесткой структуры власти, возглавляемой “самовластным монархом, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен”. А из всех функций системы нового государственного управления наиболее широко были представлены фискальная, оборонительная и карательно - охранительная. [12]

Со времени Петра Великого у нас существуют три системы местного управления - бюрократическая, земская и сословная, переплетаясь друг с другом и нередко утрачивая свой первоначальный характер: органы чисто сословные выполняли обязанности по общему управлению; органы, по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических.

Существующее административное деление империи остановилось в общих чертах с Петра I, в первый раз разделившего Россию на губернии. Единицами, аналогичными губерниям, являются (преимущественно на окраинах) области, округи, отделы, а также градоначальства. Высокая бюрократизация государственного аппарата определялась не его излишней численностью, а именно многозвенностью инстанций, могущих задушить любую местную инициативу, и широким распространением взяточничества. Что же касается численного состава, то русский госаппарат по сравнению с западноевропейскими странами отличался малочисленностью. Число чиновников на тысячу жителей было в два-три раза ниже, чем в западноевропейских странах. Еще малочисленней были органы охраны порядка и армия. Во многих сельских местностях вообще не было полицейских, а их функции выполняли выборные от общины сотские. Порядок держался не на полицейском принуждении, а на устоявшихся традициях.

Из истории развития территориального управления в России видно, что становление местного самоуправления происходило в борьбе двух сил: центростремительной — объединения на основе сильной центральной власти и центробежной — разобщения, суверенизации территорий, ее составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание региональных элит быть всевластными хозяевами в своих пределах. При усилении центральной власти самоуправление являлось, в значительной мере, компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинций.

Осуществленные Петром I реформы имели большое значение для исторической судьбы России. Созданные им институты власти просуществовали сотни лет. К примеру, Сенат действовал с 1711 г. по декабрь 1917 г., т.е. 206 лет, синодальное устройство православной церкви оставалось неизменным с 1721 по 1918 г., т.е. немногим менее 200 лет; система подушной подати была отменена лишь в 1887 г., т.е. 163 года спустя после ее введения в 1724 г. Столь же долгая судьба была уготована и многим другим реформам Петра Великого. В истории России немного таких или других институтов государственной власти, созданных когда-либо до Петра I или после него, которые просуществовали бы так долго и оказали бы столь сильное воздействие на все стороны общественной жизни.

Говоря о значении реформ Петра I, следует, прежде всего, отметить, что они означали начало процесса модернизации и европеизации в мировом масштабе. При сохранении известной преемственности новая система учреждений, созданных в России в первой четверти XVIII в., означала в то же время радикальный разрыв с предшествующей практикой управления. Административные реформы Петра воплощали в себе развитие, модернизацию и европеизацию, выступали первыми в ряду подобных преобразований нового времени, обнаруживая ряд устойчивых признаков, которые затем прослеживаются в реформах России и других стран вплоть до настоящего времени. Среди них — унификация, централизация и дифференциация функции аппарата государственного управления.[13]

Анализируя преобразования Петра (цели, характер, темпы, методы осуществления), исследователи обращают внимание на то, что в основном реформы были подчинены интересам не отдельных сословий, а государства в целом: его процветанию, благополучию и приобщению к западноевропейской цивилизации.

Целью реформ стало обретение Россией роли одной из ведущих мировых держав, способной к конкуренции со странами Запада в военном и экономическом отношении. Главным инструментом проведения реформ было осознанно применяемое насилие, а создаваемое в соответствии с новейшими специальными и философскими теориями того времени государство приобретало милитаристские черты.

Темпы преобразований зависели от срочности решения той или иной задачи, стоящей перед государством. Реформы нередко носили случайный, незапланированный характер и проводились под воздействием обстоятельств. При этом одни преобразования часто вызывали необходимость других, ибо коренная ломка в одной области, как правило, требовала немедленного переустройства в другой или создания новых структур и учреждений.

В целом процесс реформирования страны был связан с внешним фактором — необходимостью выхода России к морям и с внутренним — процессом модернизации страны.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Первый российский император – Петр Алексеевич Романов умер 28 января 1725 года. Феофан Прокопович – один из самых преданных сподвижников Петра I произнес: “Закатилось солнце земли русской”.

Но, уже при жизни Петра высказывались совсем иные суждения. Находились люди, которые считали царя виновником всех бед России. 300 с лишним назад начались споры вокруг личности Петра I и его деятельности. Эти споры продолжаются и по сей день. Одни им восхищаются. Еще при жизни Петр I получил титулы: “Отец Отечества”, “Петр Великий”. А. С. Пушкин о Петре I писал: “… то академик, то герой, то мореплаватель, то плотник…. ”; “чудотворец-исполин”; “царь-просветитель”. Другие же его ругают. Называют его злодеем, деспотом, тираном за то, что исказил путь развития России, призвал иностранцев…. Тем не менее, проведенная им реформа центральных и местных органов власти была огромным шагом вперед по сравнению со старой приказно-воеводской системой государственной власти. Была создана система органов управления, каждое звено которой отличалось от других строго определенными функциями.

Новые органы управления имели коллегиальный характер. При этом все члены коллегии были наемными чиновниками, получавшими государственное жалование. Такое положение свою очередь подразумевало профессионализм каждого чи­новника. Это коренным образом отличало новую систему уп­равления абсолютной монархии от старой феодальной систе­мы. В начале петровских преобразований были попытки внедрить в систему государственного управления сословно-выборное начало (с выборностью бурмистров и воевод). Однако в итоге лишь в городовых магистратах уцелели принципы выборности бурмистров и ратманов. Главной тен­денцией являлось усиление жесткой структуры власти, воз­главляемой «самовластным монархом, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен»[14].

Реформы Петровской эпохи представляли собой радикальное преобразование в первую очередь центрального административ­ного аппарата. Но они оказали влияние на все последующее разви­тие организации государства. Возникшая как результат этих ре­форм, система государственного управления с определенными модификациями сохранила свои главные черты до поворотного октября 1917 г.

В истории России мы найдем немного сознательно со­зданных человеком институтов, которые просуществовали бы так долго, оказав столь сильное воздействие на все сто­роны общественной жизни. Более того, некоторые принципы и стереотипы политического сознания, выработанные или окончательно закрепленные при Петре, живучи до сих пор; подчас в новых словесных одеждах они существуют как традиционные элементы нашего мышления и обществен­ного поведения.