Реформа местного управления и самоуправления при Петре I

В круг вопросов местного значения входят те, что затрагивают проблемы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Иными словами, круг дел, решение которых способствует установлению на территории данного муниципального образования условий для нормальной жизни жителей. Проблемы, с которыми граждане сталкиваются каждый день: незапланированное отключение горячей и холодной воды, незакрытый люк перед подъездом дома, отсутствие детской площадки, трещина в стене дома, горы мусора на улице - все эти и многие другие каждодневные вопросы решаются на уровне местного самоуправления. Обычно, перечень вопросов местного значения приводится в Уставе муниципального образования.

Полномочия местного самоуправления включают вопросы, не отнесенные к компетенции государственных органов. Местное самоуправление решает вопросы в пределах своих полномочий самостоятельно. Это означает, что по предметам своего ведения органы местного самоуправления фактически уполномочены принимать решения самостоятельно без оглядки на губернатора (главы субъекта РФ).[3]

Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции: первый – власть (функция власти, политическая функция); второй – бизнес (хозяйственная функция); третий – гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий). Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три перечисленные функции.

ГЛАВА 2.      ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

2.1.Самоуправление в Великом Новгороде.

В той или иной степени самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. В качестве наиболее древнего из известных в нашей стране примеров местного самоуправления можно рассмотреть модель управления, существовавшую в Великом Новгороде. Основным представительным органом власти в городе было вече — народное собрание. По старым русским понятиям, вечем являлось любое собрание народа, рассуждающего о своих делах. Когда случались разноголосицы в Новгороде и разом возникали противные друг другу собрания народа, каждое из которых называлось вече. Однако при неопределенности общего значения слова вече в Новгороде существовало Большое вече, как представительный орган управления, т.е. полное законное собрание, являющееся верховной властью Великого Новгорода.

              Созвать вече — значило представить дело на обсуждение народа, и потому всякий, кто считал себя вправе говорить пред народом, мог и созвать вече. Случалось, созывал вече князь, поскольку князь, как правитель, имел поводы и необходимость говорить с народом. [4] Вече устанавливало приговоры по управлению, договоры с князьями и с иностранными землями, объявляло войны, заключало мир, призывало князей, делало распоряжения о сборе войска и охранении страны, уступало в собственность или в кормленье земли, определяло торговые права и качество монеты, устанавливало правила и законы. Таким образом, вече совмещало законодательные и судебные функции, особенно в делах, касающихся нарушения общественных прав.

Все граждане, как богатые, так и бедные, как бояре, так и черные люди, имели право быть на вече деятельными членами. Каких-то имущественных цензов не существовало. Решение веча называлось приговором и записывалось в грамоту: для этого существовала должность вечного дьяка (секретаря). К грамоте прикладывалась печать. В Пскове Большое вече имело те же права, что и новгородское. Кроме князя, главными административными распорядителями в Новгороде были посадник и тысячский. Они представляли собой исполнительную власть Великого Новгорода.

Новгород политически являлся единым целым с пригородами. В пригородах управляли посадники. Из летописей видно, что посадников могли переводить с одного места службы на другое. Назначениями посадников из Новгорода пригороды не всегда были довольны, местное население могло не принять посадника. Великий Новгород принимал князей к себе на службу и поручал им свои волости в управление и защиту по существовавшим в то время правам и обычаям. Доходы, которые шли в пользу князя, являлись вознаграждением за работу по управлению и охранению вверенного ему края. Представителем княжеской власти был так называемый намест­ник - кормленщик. Он собирал подати, совершал имущественные сделки, закреплял исход происходивших в его присутствии судеб­ных разбирательств, но мало занимался вопросами благосостояния населения на вверенной территории.

Низшей административной единицей была волость, во главе которой стоял сотский (сотник), или староста, волость владела землей; крестьяне, признавая верховным собственником великого князя, совместно распоряжались лесами, лугами, землями. Волость «раскладывала» государствен­ные подати и повинности, наместничьи корца. Центром волост­ного управления была волостная канцелярия - казна (столец). Там же решались мелкие судебные дела. Из жителей выделялись свидетели на судебные процессы и судные мужи, участвовавшие в судопроизводстве. Крестьяне-волощане обладали правом про­давать землю.[5] Волости состояли из крестьянских деревень. Интересы князя в волости представлял дворский. Крестьяне платили натуральный об­рок, отбывали барщину. На­логи начислялись на крестьянский двор, а не на землю. Несмотря на то, что в результате централизации власти в Москве местное самоуправление в Новгороде было постепенно ликвидировано, традиции, заложенные еще в те времена, несомненно, оказали существенное влияние на формирование местного самоуправления в последующие периоды развития нашего государства.

2.2. Начало возрождения самоуправления

По мнению большинства историков и правоведов, отсчет российского опыта местного самоуправления можно начинать с Ивана IV, так как общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормиро­вана законом и фактически развивалась на основе народного обы­чая, сложившихся традиций.

Значительный вклад в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием «Приговор царской о кормлениях и о службах» лета 7064 (1555-1556 гг.). Речь фактически шла о про­ведении земской реформы. Было отменено кормление, что способ­ствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» - земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины - сотских, десятских, пятидесятских.

Все земские выборные избирались на неопределенный срок, но могли быть переизбраны. Позже были введены ежегодные выборы.

Земские органы собирали подати, разбирали гражданские и вто­ростепенные уголовные дела черносошных крестьян и посадских людей. В качестве наказания по обычным уголовным делам приме­нялись битье кнутом на торговой площади, денежные взыскания. За серьезные, особенно противоправительственные, преступления полагалась казнь.

В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы «самоуправления» - губная и земская. Каждым округом - «губой» - управляли губной староста и его помощники - цело­вальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное на­селение выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, це­ловальников - из черносошных крестьян или посадских.

В 20-30-е гг. XVII в. формируется тип местных приказных учреждений, получивших название воеводских изб (приказных, съезжих). Личный состав съезжих изб разделялся на временную и постоянную части. Первая была представлена воеводами, дьяка­ми, иногда подьячими с приписью, присылавшимися в город на 2 - 3 года. Вторая состояла из местных подьячих, постоянно рабо­тавших в приказных избах.[6]

Таким образом, в XVI столетии, после длительного периода преобладания централизованного управления, был сделан первый шаг на пути к возрождению начал самоуправления в стране. Земская реформа Ивана Грозного, призванная уничтожить опустошительную для экономики систему кормлений и ослабить всевластие местных феодалов, предоставила широкие полномочия земским и губным старостам, избираемым населением.

К функциям земских и губных властей относилось в основном выполнение поручений центральных органов власти правительства по управлению и сбору налогов. Решение местных проблем считалось второстепенным делом. Однако уже в XVII столетии вся полнота власти на местах перешла к назначаемым из центра воеводам, которые постепенно вытеснили выборных должностных лиц и, фактически, сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов.

3.1. Предпосылки к началу реформ

Развитие производительных сил страны на рубеже XVII— XVIII вв., расширение мануфактурного производства, активное ста­новление единого всероссийского рынка, активизация внутренней и внешней торговли, сложнейшие задачи внешней политики на се­вере, западе и юге страны — все это обнажило отсталость системы управления в лице монарха с Боярской думой, малоподвижными приказами в центре и воеводами-«кормленщиками» на местах. Основной административно-тер­риториальной единицей России становятся с конца XVII в. уезды, которые делились на станы и волости. С начала XVII в. происходит вытеснение характерного для XVI в. «земского начала» приказно-воеводским управлением. Воеводы еще в период существования наместников - кор­мленщиков назначались в пограничные города для осуще­ствления военного управления и дьяки для финансового уп­равления. В этом качестве они сохранялись и в период расцвета губного и земского самоуправления. [7]

Смута, едва не приведшая к распаду страны, показала необходимость существования в провинции не только военной власти, но и органа, связывающего все (а не только тягловое) население провинции с центром. Кроме того, растущие финансовые потребности государства, невозможность обес­печить единство и освоение гигантской территории без ре-дистрибуции были важнейшими причинами централиза­ции управления.

Рыхлый нединамичный аппарат приказов и воевод был не в состоянии успешно решать сложные внутренние и внешние зада­чи. В повестку дня встал вопрос о коренном изменении государ­ственного управления, об обновлении структуры государственного аппарата, организации государственной службы по-новому. На смену древней Боярской думе и приказам — этой нестройной и неслаженной машине управления с нечеткой специализацией ее звеньев или разделением одной отрасли между несколькими при­казами — должна была прийти более современная управленческая система. Этими крупнейшими административными реформами и занялся Петр I. Заслуга его состояла в том, что он правильно понял и осознал сложность тех задач, которые стояли перед страной, и целенаправленно приступил к их реализации.

ГЛАВА 3. РЕФОРМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ  САМОУПРАВЛЕНИЯ  ПРИ ПЕТРЕ I

3.1. Реформа центрального управления

Реформы носили радикальный характер. Их результатом стало создание высших и центральных учреждений нового типа. Они положили начало переходу от традиционной организации управ­ления к административной системе, построенной с учетом евро­пейского опыта на основе принципа рациональности. Вместо мед­лительной Боярской думы, вечеобразных и не имевших строгого регламента Земских соборов, сети приказов с нечеткими функци­ями и параллелизмом в обязанностях были созданы новые выс­шие и центральные органы управления — Правительствующий сенат, отраслевые административные департаменты — коллегии (предшественники министерств), Святейший синод.

Последнее упоминание о последнем заседании  Боярской  думы  относится  к 1704 г. Возникшая в 1699г. Ближняя  канцелярия  (учреждение,  осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве) приобрела  первостепенное значение. Реальной властью обладала заседавшая в здании  Ближней  канцелярии Консилия министров - совет глав важнейших  ведомств  при  царе,  управлявший приказами и канцеляриями, обеспечивавший  армию  и  флот  всем  необходимым, ведавший  финансами  и  строительством  (после  образования  Сената  Ближняяканцелярия   (1719)   и   Консилия   министров   (1711)   прекращают    свое

существование).

Формальной причиной для создания Сената послужил отъезд Петра на  войну  с  Турцией.  22 февраля 1711 г. Петр собственноручно написал указ о составе Сената,  который начинался фразой:  "Определили  быть  для  отлучек  Наших  Правительствующий Сенат для управления". Содержание этой фразы дало  повод  историкам  до  сих пор спорить о том, каким учреждением представлялся  Петру  Сенат:  временным или постоянным. [8]

2 марта 1711г. царь издал несколько  указов:  о  компетенции Сената и правосудия,  об  устройстве  государственных  доходов,  торговли  и других отраслей государственного хозяйства. Сенату предписывалось: Члены Сената назначались царем. В его состав первоначально входило всего девять человек, которые решали дела  коллективно.  В  основу  комплектования Сената был  положен  не  принцип  знатности,  а  компетентности,  выслуги  и близости к царю.

Правительствующий Сенат определялся как высшее учреждение по отношению ко всем другим учреждениям и лицам государства. «Повелеваем всем, кому о том ведати надлежит, — пи­сал Петр в своем указе, — как духовным, так и мирским, военного и земского управления, вышним и нижним чинам, что мы... оп­ределили управительный Сенат, которому всяк и их указам да бу­дет послушен, как нам самому...»