Реформа местного управления и самоуправления при Петре I

Отраслевые коллегии были подчинены Сенату. Им назначались президенты коллегий. Одновременно Сенат являлся органом выс­шего административного контроля, наблюдал за деятельностью коллегий. В этих целях было установлено, что все принятые колле­гиями указы и распоряжения высылались в Сенат для рассмотре­ния на его заседаниях. Без утверждения Сенатом решения колле­гий не могли принимать статус законодательного акта и обнародо-ваться. Наконец, петровским указом 1721 г. коллегиям вменялось в обязанность присылать в Сенат сведения о состоянии дел в их ве­домствах и представлять отчеты о своей деятельности.

В системе органов управления важное место принадлежало от­раслевым коллегиям. В числе 11 коллегий находились Коллегия иностранных дел, а также Военная, Морская коллегии. Финанса­ми руководили три коллегии, в том числе Камер-коллегия ведала доходами, Штатс-коллегия занималась расходами, Ревизион-коллегия контролировала доходы и расходы. В ведении Берг-коллегии были горное дело и металлургия, Мануфактур-коллегии — промышленные отрасли, Коммерц-коллегии — торговля. Отрас­левое разделение управления являлось рациональной мерой. Коллегии ведали сферами государственного управления в обще­российском масштабе. Они упорядочивали управленческий про­цесс по сравнению со старой громоздкой сетью приказов, числен­ность которых иногда доходила до 80.

Управление отраслями посредством специальных департамен­тов обоснованно представлялось Петру более эффективным. Со­зданием коллегий государь-реформатор рассчитывал освободить сферу управления от самовластия и произвола чиновников. Ин­тересны его мысли о том, что «в государстве монаршеском прав­ление соборное, т.е. коллегиальное, совершеннейшее есть и луч­шее, нежели единоличное правительство»1.

В каждую коллегию входило 11 членов. Вопросы на собраниях коллегий ре­шались большинством голосов. Членам коллегий поручалось «неотложно» испол­нять указы государя и Сената, не допускать волокиты, своевре­менно рассматривать очередные вопросы, соблюдать «добрый порядок» и культуру, принимать грамотные решения.

Под государственное управление подводилась правовая база. Административные органы должны были осуществлять свои фун­кции на основе нормативных актов. В указе Сенату (1722 г.) Петр отметил особое значение организации государства в соответствии с принятыми законами и решительно выступил против пренебре­жительного к ним отношения. «Крепкое хранение прав граждан­ских», защита законов и неукоснительное соблюдение их требо­ваний является необходимым условием успешного государственного управления, указывалось в документе. Как субъект верхов­ной власти, государь официально утвердил все принятые законо­дательные акты и потребовал повседневного их исполнения чи­новниками административных учреждений: «Сим указом, яко пе­чатью, все уставы и регламенты запечатываются, дабы никто не дерзал иным образом всякие дела вершить...»

Реформы Петра охватили управление сверху донизу, от центра до далекой окраины. Новые административные учреждения заду­мывались на таких началах, которые, казалось бы, должны были парализовать вредные стороны бюрократического режима. Во-первых, коллегиальность, призванная обеспечивать рациональ­ность решений и застрахованность от чьей-либо субъективной воли. Во-вторых, освобождение административных органов от судебных и финансовых функций, возложение этих функций на специальные учреждения, т.е. попытка разделения ветвей власти. В-третьих, установление систематического контроля за должност­ными лицами. В-четвертых, введение платы за государственную службу, отмена практики материального содержания должност­ных лиц областями и городами.

Модернизацию административного управления Петр проводил традиционным для монархии бюрократическим способом, посред­ством жесткого централизма. Например, созданием системы го­родских магистратов, казалось бы, вводились элементы демокра­тизма в организации жизни городов, однако в указе о статусе Глав­ного магистрата на него возлагались многочисленные обязанности, которые охватывали все стороны городской жизни. Сюда входили благоустройство, строительство домов по опреде­ленным стандартам, организация здравоохранения, забота о са­нитарном состоянии, контроль за пошивом одежды установлен­ного покроя и цвета, строгое соблюдение гражданами правил уве­селений и развлечений, поведения в церкви, церемонии погребения усопших и т.д.

Законодательство пыталось до мелочей регламентировать всю общественную, домашнюю, семейную, религиозную и прочую жизнь подданных, ставило их под жесткую опеку государствен­ных органов. Монарх стоял над бюрократическим аппаратом, оли­цетворял собой абсолютную верховную власть, имел неограничен­ные властные полномочия. В этой связи характерно замечание Н.А.Бердяева по поводу методов петровских преобразований: «Приемы Петра были совершенно большевистские... Можно было бы сделать сравнение между Петром и Лениным, между перево­ротом петровским и переворотом большевистским. Та же грубость, насилие, навязанность сверху народу известных принципов, та же прерывность органического развития, отрицание традиций, то же создание привилегированного бюрократического слоя, тот же централизм, то же желание резко и радикально изменить тип ци­вилизации».

В целом административные реформы начала XVIII в. устано­вили в России систему высших и центральных органов управле­ния, которая характеризовалась строгим соподчинением, едино­образным организационным устройством, имела новый тип слу­жащих в лице чиновников. Господствующим принципом во взаимоотношениях государственных органов был централизм. Вышестоящие органы и их чиновники были наделены распоря­дительными полномочиями, их распоряжения были обязательны для исполнения в нижестоящих звеньях.

В системе управления резко повысилась роль контроля за ис­полнением указов и распоряжений. В этих целях были созданы особые органы надзора за деятельностью правительственного ап­парата и чиновников. Ведомство надзора являлось подразделени­ем Сената. Оно имело в Сенате свою канцелярию во главе с на­чальником, довольно значительные штаты сотрудников. Другой ветвью контроля был прокурорский надзор, который следил за правильностью и четкостью действий Сената и отраслевых кол­легий, а также аппарата губерний. Наконец, государственный кон­троль осуществлялся с помощью комиссий. Указом от 4 апреля 1722 г. было предписано ежегодно посылать в губернии специаль­ные комиссии во главе с сенаторами для ревизии деятельности местных органов.

Огромное значение придавал Петр I принятому законодательству. Он считал, что "правительственный" закон, вовремя изданный и последовательно проведенный в жизнь, может сделать почти все. Именно поэтому законодательство петровской эпохи отличалось ярко выраженными тенденциями ко всеобъемлющей регламентации, бесцеремонным вмешательствам в сферу частной и личной жизни. Плохая работа подданных ассоциировалась у Петра с пренебрежением к закону, точное исполнение которого, как он считал, — единственная панацея от трудностей жизни.

Идея Петра как реформатора России была направлена, во-первых, на создание такого совершенного и всеобъемлющего законодательства, которым была бы по возможности охвачена и регламентирована вся жизнь подданных. Во-вторых, Петр мечтал о создании совершенной и точной как часы государственной структуры, через которую могло бы реализовываться законодательство. Оформление идеи реформы государственного аппарата и ее осуществление относятся к концу 1710-1720 гг. В этот период Петр I во многих сферах внутренней политики начинает отходить от принципов прямого насилия к регулированию общественных явлений с помощью бюрократической машины. Образцом для задуманной им государственной реформы Петр избрал государственное устройство Швеции.[9]

3.2. Реформы местного самоуправления

Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь с реформированием всей административно-территориаль­ной структуры России. Петр I в начале своего царствования пытался использовать прежнюю  систему местного управления, постепенно  вводя  вместо  земских,  выборные  элементы управления.

                 Вокруг  вновь   образованных   промышленных   предприятий,   мануфактур, приисков, шахт и  верфей  появлялись  новые  поселения  городского  типа,  в которых стали формироваться органы самоуправления.

Уже в  1699  г.  Петр  I, желая  предоставить  городскому  сословию,  полное  самоуправление  по  типу Запада,  приказал   учредить   бурмистерскую   палату.   В   городах   стали формироваться органы  самоуправления:  посадские  сходы,  магистраты.  Стало оформляться юридически городское сословие.

В 1720 г. в Санкт-Петербурге  был учрежден Главный магистрат, которому было  поручено  "ведать  все  городское сословие в России". По  регламенту  Главного  магистрата  1721  г.  оно  стало  делиться  на регулярных граждан и "подлых" людей. Регулярные граждане,  в  свою  очередь, делились на две гильдии:

                   Первая гильдия - банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы  купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера. Вторая гильдия  -  ремесленники,  столяры,  портные,  сапожники,  мелкие торговцы.

                  Гильдии управлялись  гильдейскими  сходами  и  старшинами.  Низший  слой городского населения  ("обретающиеся  в  наймах,  в  черных  работах  и  тем подобные")  выбирал  своих  старост  и  десятских,  которые  могли  доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении.  По европейскому  образцу  создавались  цеховые  организации,  в  которых состояли  мастера,  подмастерья  и  ученики,  руководимые  старшинами.   Все остальные горожане в гильдии не вошли  и  подлежали  поголовной  проверке  с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние  места проживания.

                  Деление  на  гильдии  оказалась   чистейшей   формальностью,   так   как проводившие его военные ревизоры, прежде всего  заботившиеся  об  увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены  гильдий  и лиц, не имеющих к ним отношения. Появление гильдий  и  цехов  означало,  что корпоративные начала противопоставлялись феодальным принципам  хозяйственной организации.

Таким образом, первой реформой местного управления при Петре I было учреждение бурмистерской палаты в Москве и земских изб в городах.

Крупнейшим зве­ном административной реформы было создание губерний. 18 декаб­ря 1708 г. царь издал Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов». Это  была   реформа,  которая  совершенно  изменила  систему местного управления.  Основная цель этой реформы -  обеспечение  армии  всем необходимым: с полками армии, распределенными по губерниям,  устанавливалась прямая связь губерний через специально созданный  институт  кригскомиссаров. Согласно  этому  указу  вся  территория  страны  была  разделена  на  восемь губерний:    

    Московская включала в свой состав 39 городов,

    Ингерманландская (позднее С.-  Петербургская)  -  29  городов  (еще  два города этой губернии - Ямбург и  Копорье  были  отданы  во  владение  князю Меншикову),

    К Киевской губернии было приписано 56 городов,

    К Смоленской - 17 городов,

    К Архангелогородской (позднее Архангельской) - 20 городов,

    К Казанской - 71 городской и сельский населенный пункт,

    К Азовской  губернии,  кроме  52  городов,  были  отнесены  25  городов,

приписных к корабельным делам

    К  Сибирской  губернии  было  приписано  26  городов,  "да  к  Вятке   4

пригородка".

                  В 1711 г. группа городов Азовской губернии,  приписанная  к  корабельным делам в Воронеже, стала Воронежской губернией. Губерний  стало  9.  В  1713-1714 гг. число губерний возросло до 11.

                Губернии управлялись назначаемыми царем губернаторами, генерал-губернаторами. Таким образом, институт губернаторства имеет глубокие исторические корни. Деление России на губер­нии диктовалось, с одной стороны, экономическими причинами, с другой - военно-политическими (не случайно многие губернаторы были военными), учитывался и природно-географический фактор. Так, 5 губерний - Ингерманландская, Рижская, Архангелогородская, Азовская и Астраханская - считались приморскими.

Губернии состояли из губернского города (административного центра) и приписанных к нему городов. Каждый город имел свой уезд, т. е. создание губерний не упразднило уездов, а объединило их вокруг нескольких центров.

Так началась реформа областного управления.  В  окончательном  виде  она сформировалась только к 1719 г., накануне второй областной реформы.

                 По второй реформе одиннадцать губерний были разделены на  45  провинций, во главе которых были поставлены губернаторы, вице-губернаторы или  воеводы.

              Провинции  делились  на  округа   -   дистрикты.   Администрация   провинций

подчинялась  непосредственно  коллегиям.  Четыре  коллегии  (Камер,   Штатс-контора, Юстиции и Вотчинная) располагали на  местах  собственным  аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев. В 1713  г.  в  областное  управление было введено  коллегиальное  начало:  при  губернаторах  учреждены  коллегии ландратов (от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством.

                 Областная   реформа,   отвечая    наиболее    актуальным    потребностям самодержавной   власти,   была   в   то   же   время   следствием   развития бюрократической тенденции,  характерной  уже  для  предшествующего  периода. Именно  с  помощью  усиления  бюрократического  элемента  в  правлении  Петр намеревался решать все государственные вопросы. Реформа привела не только  к сосредоточению финансовых и административных полномочий в  руках  нескольких губернаторов - представителей центральной власти, но и к созданию на  местах разветвленной  иерархической  сети  бюрократических  учреждений  с   большим штатом чиновников. Прежняя система "приказ-уезд" была удвоена: "приказ  (или канцелярия) - губерния - провинция - уезд".[10]