Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации

    2. Конституционно-правовые  основы местного  самоуправления. 
 

    2.1. Основные конституционные  положения. 
 

    Конституция Российской Федерации содержит специальную  главу о местном самоуправлении из четырёх статей (ст. 130-133). Однако ряд положений входит в число основ конституционного строя (ст. 12), а кроме того, содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 Основного закона. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:

1. местное самоуправление в пределах своих полномочии самостоятельно;
2. органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
3. местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
4. местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;
5. структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;
6. изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

    В Конституции Российской Федерации  содержатся и другие важные положения, раскрывающие суть, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учётом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

1. управление муниципальной собственностью;
2. формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
3. установление местных налогов и сборов;
4. осуществление охраны общественного порядка;
5. иные вопросы местного значения.

    Конституцией Российской Федерации закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

1. право на судебную защиту;
2. право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
3. запрет на ограничение прав местного самоуправления.

    Ставя органы местного самоуправления вне  системы органов государственной власти, Конституция Российской Федерации в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.

    Разделение  органов государственной власти и местного самоуправления не означает, что государство отказывает местному самоуправлению в своей поддержке. Закон обязывает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

    Местное самоуправление является одной из форм выражения власти народа. Оно осуществляется на всей территории Российской Федерации, городских, сельских поселениях и иных территориях. По общему правилу население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Только в целях осуществления конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом.

    Будучи  выражением и формой демократии, местное  самоуправление конкретизирует и расширяет права и свободы граждан. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а так же равный доступ к муниципальной службе. Они в праве обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а так же возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления.

    Федеральные законы устанавливают различные  гарантии прав граждан на проведение выборов в органы местного самоуправления. Так, если законодательным органом субъекта Российской Федерации не приняты законы о выборах в эти органы, то выборы проводятся на основе временных положений, принимаемых представительными органами местного самоуправления в соответствии с федеральным законом. Необходимые нормы гражданского права содержатся во «Временном положении о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Законом предусмотрено, что в случаях установления нарушений конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления по определённым основаниям дата выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и порядок их проведения устанавливаются судом. Эти и другие гарантии направлены на то, чтобы не допустить воспрепятствования проведению выборов в органы местного самоуправления⁴.

    В Федеральном законе «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основные положения  направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов Российской Федерации позволят реализовать на местном уровне новую систему межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Законодательно определяется процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение не финансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включающая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий. Предусматривается также усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

    Становление органов местного самоуправления проходит с определёнными трудностями вследствие недостаточного усвоения населением негосударственного характера этих органов и отсутствия у него навыков общественной самодеятельности. С другой стороны, дело тормозят некоторые органы власти субъектов РФ, несогласные с передачей собственности и полномочий по формированию бюджета на места, а также с введением выборности нижнего слоя местного чиновничества, не подчиняющегося «верхам». В связи с этим в ряде регионов, особенно в республиках, приняты законы, извращающие самую суть самоуправления и ставящие его под контроль региональных органов.

    Правовая  база местного самоуправления была существенно  укреплена принятием в 1996 г. федеральных  законов «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в редакции от 22 июня 1998 г.), «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (в редакции от 25 июля 2002 г.). В большинстве субъектов РФ приняты собственные законы.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    3. Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. 
 

    Несмотря  на то, что общие принципы организации  и деятельности местного самоуправления установлены Конституцией Российской Федерации и имеют прямое действие, тем не менее они не реализованы в полной мере.

    До  сох пор мы сталкиваемся с фактами  несоответствия Конституции Российской Федерации законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Не инициируется процесс проведения в соответствие с Конституцией и федеральных законов, затрагивающих права местного самоуправления.

    Особую  озабоченность вызывают отсутствие новых конституционных органов местного самоуправления во многих субъектах Российской Федерации, попытки возврата к централизованно-бюрократическим формам управления, нарушение в ряде регионов страны избирательных прав граждан и порядка формирования местных органов в городских, сельских поселениях и на других территориях, а так же конституционного права населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

    Со  стороны федеральных и региональных органов не предпринимается необходимых условий по решению вопросов муниципальной собственности, формирования местных бюджетов, муниципального землепользования, материального и финансового обеспечения, выполнения органами местного самоуправления возложенных на них обязанностей, компенсацию местному самоуправлению расходов, возникающих в результате решений, принимаемых органами государственной власти. Особую значимость в обеспечении нормального функционирования органов местного самоуправления имеет проблема реализации прав населения на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Это прежде всего обусловлено тем, что муниципальная собственность образует основу местного самоуправления и распоряжение ею не может не находиться в ведении населения и тех органов, которые непосредственно олицетворяют его интересы. Отсюда само собой понятно, что любая сделка с муниципальной собственностью должна осуществляться с согласия только выборного органа местного самоуправления.

    Несмотря  на необходимость такого подхода  к муниципальной собственности, которой юридически гарантируется равная защита с государственной и частной, государство в лице своих властных структур продолжает обращаться с ней как со своей.

    Поэтому представляется необходимым закрепление  на законодательном уровне разграничения объектов государственной и муниципальной собственности. До решения же этого вопроса надо приостановить реализацию государственных программ приватизации муниципальных предприятий, объектов социально-культурного и бытового назначения, местной промышленности и других традиционно составляющих основу муниципальной собственности.

    Принципиальное значение в реализации этих функций местного самоуправления имеет правовое урегулирование муниципальных земель. Правовое закрепление разделения земель по характеру и уровню собственности – на государственные федеральные, государственные субъектов Российской Федерации и муниципальные земли, наделения городских и сельских поселений землями, необходимыми для их развития, введения дифференцированной платы за землю в интересах местного бюджета позволит Местному самоуправлению действительно обеспечивать самостоятельное решение населением многих вопросов местного значения.

    Не  получил до сих пор в законодательстве адекватного решения и вопрос местных бюджетов. О какой самостоятельности местного самоуправления может идти речь, если в настоящее время сохраняется практика максимального аккумулирования финансовых средств в федеральном бюджете и бюджетах Российской Федерации, наличествует огромный дефицит местных бюджетов? Дело усугубляется тем, что в ряде субъектов Российской Федерации принимаются неконституционные решения о ликвидаций бюджетов городов и сельских территорий, что фактически означает ликвидацию в них местного самоуправления. Весьма отрицательно сказываются на деятельности органов местного самоуправления и установление заниженных нормативов отчислений в местные бюджеты, что приводит, что приводит к дотационности многих раннее бездотационных бюджетов. Властные предписания (решения) федеральных органов и органов субъектов федерации, адресуемых местному самоуправлению неподкреплённых финансовыми средствами бюджетов – продолжающаяся практика принудительного изъятия средств из местных бюджетов.

    В этой связи настоятельной необходимостью является внедрение практики формирования бюджетов «снизу вверх», разграничение бюджетов и источников их наполнения на основе чёткого разграничения функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, создание региональных фондов поддержки территорий, обеспечение уровня закреплённых местных бюджетов до 70% их доходной части, как это вытекает из Федерального закона «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления».

    Нельзя  сказать, что во многом эффективность  местного самоуправления  напрямую связана с проводимой в стране налоговой политикой. Как отмечалось на парламентских слушаниях в Государственной Думе, по проблемам реформы местного самоуправления в Российской Федерации и по сей день мы имеем дело с несовершенством осуществляемой в федерации налоговой политики, «которая не видит в налогоплательщике – жителе города и села – основу местного самоуправления и не стимулирует экономическое развитие территорий».