Правовые основы организации деятельности органов местного самоуправления............................................................

    3) вопросы, не отнесенные к вопросам  местного значения, право решения  которых предоставлено органам  местного самоуправления (ст. 14.1, 15.1, 16.1).

    При этом другими (отраслевыми) законами также  устанавливаются полномочия органов местного самоуправления в конкретных сферах общественной жизни.

    Вопросы местного значения - это по существу предметы собственного ведения муниципальных  образований и полномочия по ним  обязательны к осуществлению  органами местного самоуправления, причем за счет собственных средств местных бюджетов.

    Делегированные  государственные полномочия также  обязательны к исполнению органами местного самоуправления в силу закона (поскольку их передача осуществляется именно законом и никаким иным актом невозможна), однако они осуществляются не за счет собственных средств местных бюджетов, а за счет субвенций на осуществление именно этих полномочий, выделяемых из соответствующего бюджета (при передаче федеральных полномочий - из федерального бюджета, при передаче полномочий субъектов РФ - из бюджета субъекта РФ). 

    Вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, право решения которых  предоставлено органам местного самоуправления, решаются органами местного самоуправления исключительно на добровольной основе и за счет собственных бюджетных средств.

    Вопросы местного значения. В соответствии с ч. 1 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы местного значения устанавливаются только данным Федеральным законом. При этом в соответствии с ч. 1.1 ст. 17 полномочия органов местного самоуправления по указанным вопросам могут определяться и иными федеральными законами. Одновременно закреплено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным указанным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (ч. 1 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

    Таким образом, чтобы определить, какие  полномочия, закрепляемые за органами местного самоуправления иными федеральными законами, являются полномочиями по вопросам местного значения, а какие нет, необходимо производить сопоставление норм этих федеральных законов с перечнем вопросов местного значения, закрепленным в статьях 14, 15, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": если такие полномочия полностью укладываются в рамки тех или иных вопросов местного значения (одного или нескольких, взятых в комплексе), то они должны признаваться полномочиями по вопросам местного значения, соответственно, обязательными к исполнению органами местного самоуправления за счет собственных средств местных бюджетов; если же такие полномочия выходят за рамки вопросов местного значения, они должны признаваться государственными полномочиями, которые органы местного самоуправления не обязаны осуществлять за счет средств местных бюджетов.

    Нередко выяснение истинной природы тех  или иных полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления иными федеральными законами, весьма затруднительно, требует детального глубокого анализа в каждом конкретном случае и даже при этом условии не всегда приводит к бесспорным результатам.

    В ряде федеральных законов (равно  как и в законах субъектов  РФ) за органами местного самоуправления в императивной форме закрепляются полномочия, которые однозначно не подпадают под перечень вопросов местного значения:

    - регистрационный учет граждан  по месту пребывания и жительства  при отсутствии органов миграционного  учета (ст. 4 Закона РФ от 25.06.1993г.  № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации");

    - управление государственными землями  до разграничения государственной  собственности на землю (п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001г.  №137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ");

    - проведение конкурса по выбору  управляющей компании (ч. 4 ст. 161 ЖК  РФ).

    Как рассматривать такие полномочия? Как делегированные государственные  полномочия или как права органов  местного самоуправления по участию в осуществлении государственных полномочий? К сожалению, дать совершенно однозначный ответ на этот вопрос исходя из действующего законодательства не представляется возможным. Можно лишь предложить различные толкования, которые впоследствии могут быть подтверждены или опровергнуты только практикой - судебной, законодательной и т.п.

    Так, части вторые статей 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляют, что федеральными законами может быть предусмотрено участие органов местного самоуправления в осуществлении иных государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 указанного Федерального закона. А ч. 1 ст. 19 того же Закона в качестве общего правила предусматривает, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным указанным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что государственные полномочия, закрепляемые за органами местного самоуправления, рассматриваются как делегированные, если прямо не оговорено, что это их права (факультативные полномочия). Текстуально это проявляется в используемых выражениях - в императивной ("органы местного самоуправления осуществляют") или диспозитивной ("органы местного самоуправления могут осуществлять", "имеет право на..." и т.п.) формулировках.

    Государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления. Федеральное законодательство до настоящего времени не дает определения понятия "осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий". Данное понятие, как считает кандидат юридических наук М.Ю. Дитятковский, можно рассматривать в широком и узком аспектах. В широком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий представляет собой несколько последовательных стадий: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, собственно осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, контроль за ним, прекращение указанного осуществления и ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. В узком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий можно рассматривать как один из субинститутов института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.⁸

    В соответствии с ч. 2 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления только законами:

    - федеральными - полномочия РФ по  предметам ведения РФ и по  предметам совместного ведения  РФ и субъектов РФ;

    - субъектов РФ - полномочия субъектов  РФ по предметам ведения субъектов  РФ, по предметам совместного  ведения РФ и субъектов РФ, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами - полномочия РФ, переданные для осуществления субъектам РФ.

    При этом ч. ч. 6, 6.1 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" установлены требования к содержанию законов о передаче полномочий.

    Передача  государственных полномочий должна быть осуществлена явно и недвусмысленно и одновременно должен прямо решаться целый ряд важных вопросов, связанных  с передачей.

    Именно  так в настоящее время органам местного самоуправления переданы следующие федеральные полномочия:

    - первичный воинский учет в  местностях, где нет военкоматов  (п. 2 ст. 8 Федерального закона от 28.03.1998г. №53-ФЗ  "О воинской  обязанности и военной службе" и др.);

    - составление списков кандидатов в присяжные заседатели (ст. 5 Федерального закона от 20.08.2004г. №113-ФЗ "О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации").

    Делегирование федеральных или региональных полномочий в силу ч. 2 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возможно лишь путем принятия законов. Поэтому положения иных нормативных правовых актов, закрепляющие возможность передачи на местный уровень полномочий подзаконными актами или непосредственно осуществляющие такую передачу, являются ничтожными.

    Это касается и практики субъектов РФ. Так, решением Верховного Суда РФ от 21 ноября 2007г. N 58-Г07-18 было признано недействующим  Постановление Правительства Хабаровского края N 45-пр "О порядке реализации Закона Хабаровского края от 20 декабря 2006 г. N 90 "О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилого помещения с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)", которым финансирование расходов на предоставление мер социальной поддержки возлагалось на органы местного самоуправления и предписывалось заключить с ними договоры об этом.

    В региональной практике  есть примеры  наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которые не отвечают требованиям  федерального законодательства.

    Так закон Красноярского края от 27 декабря 2005 г. N 17-4386 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов края государственными полномочиями по выплате инвалидам компенсации страховых премий по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств" предусмотрел передачу органам местного самоуправления полномочий по выплате компенсаций процентов от уплаченной ими страховой премии по договору обязательного страхования. Однако указанные компенсации в соответствии с нормами ст. 17 Федерального закона от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" являются расходным обязательством Российской Федерации с правом передачи полномочий его исполнения органам государственной власти субъектов РФ. В свою очередь, указанный Закон не предоставляет субъектам РФ права на последующую передачу органам местного самоуправления полномочий по выплате компенсаций от уплаченной ими страховой премии по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств. Решением Красноярского краевого суда от 6 декабря 2007 г. данный Закон был признан недействующим по причине противоречия федеральному законодательству. Верховный Суд Российской Федерации Определением от 6 февраля 2008 г. N 53-Г08-1 оставил решение краевого суда без изменения, а кассационную жалобу Совета Администрации Красноярского края - без удовлетворения⁹. 

    Права органов местного самоуправления по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Статьи 14.1, 15.1, 16.1 позволяют выделить 2 группы вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, которые могут решаться органами местного самоуправления:

    1) государственные полномочия;

    2) вопросы, не отнесенные к компетенции  каких-либо органов местного самоуправления  или государственной власти.

    В обоих случаях осуществление  полномочий возможно только на добровольной основе и не является обязательным для органов местного самоуправления.

    Некоторые авторы работ по муниципальному праву  считают, что подобные новеллы федерального законодательства (имеются ввиду  ст.ст.14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона №131-ФЗ) прежде всего ломают всю стройную процедуру передачи государственных  полномочий на муниципальный уровень.¹⁰

    Согласно  ч. 4.1 ст. 20 Федерального закона "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" участие в осуществлении государственных  полномочий возможно только в случае принятия решения об этом представительным органом местного самоуправления.

    Вопросы, не закрепленные ни за каким уровнем  публичной власти конкретно, могут  решаться органами местного самоуправления без специального разрешения, если только на то нет специального запрета (в федеральном законе или законе субъекта РФ).

    Государственные полномочия могут осуществляться органами местного самоуправления только в случае, если такое право предусмотрено  федеральными законами.

    Прежде  всего, это предусмотрено частями  первыми статей 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно этим нормам, к правам органов местного самоуправления всех типов муниципальных образований относятся:

    1) создание музеев;

    2) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;

    3) создание условий для осуществления  деятельности, связанной с реализацией  прав местных национально-культурных  автономий;

    4) оказание содействия национально-культурному  развитию народов Российской  Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений.