Муниципальные реформы Екатерины II

       Управление  городами не имело своего самостоятельного статуса, единообразия, что сопровождалось произволом руководителей местной  администрации, тормозило развитие городов, их устройство. Возрастание роли городов в жизни империи требовало адекватного городского управления.

       В значительной степени эта потребность  зафиксирована «Грамотой на права  и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г. , которая стала  первым в истории управления развернутым  законом организации городского управления и сопровождалась позднее  целой серией городовых положений  об устройстве городской жизни. Закон  сохранил государственное городское  управление, определил юридический  статус городского населения; предусмотрел общественное городское управление, организацию ремесленного, цехового устройства, подчиненность городского самоуправления царской администрации.

       Закон подтвердил самостоятельный статус города как субъекта управления, статус и функции городского магистрата, посадской ратуши, составлявших их бурмистров, ратманов, а также старост, судей словесных судов, заседателей, работавших в единстве с городничими, комендантами и подчинявшихся губернатору  и его правлению. В помощь администрации  создавалось общественное управление, действующее на правовой государственной  основе, представленное: а) градским обществом, б) общей городской думой, в) шестигласной думой, г) городским головой.

       Высшим  органом являлось градское общество, на собраниях которого право голоса имели горожане старше 25 лет, обладавшие недвижимым имуществом, довольно богатым  состоянием, капиталом, проценты с которого превышали 50 рублей. Имущественный  ценз постоянно повышался, особенно в крупных городах. «Мещанин бескапитальный голоса не имеет», — такое установлено  цензовое право общественного управления. Лишены права голоса в городском  собрании были жившие в городах люди наемного труда, не имевшие цензовых размеров недвижимого имущества  и капитала. По имущественному состоянию и роду занятий «городовые обыватели» подразделялись на шесть сословных разрядов, регистрировались в специальных «обывательских книгах» избираемыми обществом старостами и депутатами соответственно в одной из шести частей книги по алфавиту и определенной форме из семи показателей.

       Градское  общество имело право юридического лица, собственность, служебные помещения, доходы с имущества, торгового оборота, специальные сборы на нужды общества, добровольные дополнительные скидки (взносы), общественную казну, смету доходов  и расходов, канцелярию, штат служащих, архив и др. Собрания общества проводились по каждому из шести разрядов «городских обывателей» с дозволения губернатора; по его приказанию раз в три года выбирали гласных в общую городскую думу по одному от разрядов каждой части, на которые делился город, а также городского голову, бурмистров и ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей.

       Общая городская дума избирала раз в  три года по одному представителю  от каждой из шести фракций гласных  в шестигласную думу, при которой  функционировали особые торговые депутации, штатные смотрители, инспекторы.

       Шестигласная  дума работала под руководством городского головы на постоянной основе, заседала еженедельно и чаще, когда «нужда и польза городская потребует».

       Городской голова председательствовал в общей  и шестигласной думах, а также  в сиротском суде, городском депутатском  собрании, которое состояло из депутатов  от особых полицейских округов (частей) города, действовало постоянно, ведало «обывательскими книгами» и другими  учетными делами. Кроме общегородских, функционировали разрядно-сословные органы управления. В крупных городах имелись особые купеческие общества, избиравшие свои исполнительные управы и старшин. Ремесленные цеховые сходы избирали в каждой городской части цеховые управы в составе старшины и двух его товарищей (заместителей) для решения таких узко-цеховых интересов, как учет мастеров, подмастерьев, учеников, забота о нуждах данного ремесла, разрешение споров, экзамены на мастеров и подмастерьев. Подмастерья были наделены правом объединяться по профессиям, избирать свои подмастерные управы с ограниченными функциями. Цеховые, подмастерные управы города выбирали на собрании ремесленного голову, который входил в шестигласную думу как гласный от цеховых.

       В «Грамоту» включено «Ремесленное положение», чем надлежало руководствоваться  и магистратам, и цеховым органам. По функциям, предметам и параметрам ведения городская дума являлась хозяйственно-административным дополнением к аппарату администрации, полиции, делала то, с чем они не могли справиться. «Грамота» предписывала администрации, городской думе, городовому магистрату помогать друг другу на пользу «службы императорскому величеству». Функции городской думы ограничены, что являлось характерной чертой самодержавного управления, допускавшего децентрализацию в строго ограниченных рамках. Дума не обладала широкими правами и самостоятельностью, опекалась пристально губернатором, который контролировал ее бюджет, доходы, расходы по отчетам шестигласной думы, представляемых обязательно и губернатору, и казенной палате. Думе разрешено обращаться к губернатору «со своими общественными нуждами и пользами». Жалобами же на городскую думу занимался губернский магистрат. Вся власть была в руках губернатора, городничего, органов государственного управления.

       Деятельность  городского общественного управления ограничена и узостью финансовых средств. Бюджет думы строился в доходной части на основе купцово-гильдейских  сборов, обывательских взносов, мелких налогов, штрафов, процентных отчислений от казенной питейной продажи, дополнялся различными специальными сборами с  обывателей и всегда был дефицитным.

       Становление городского общественного управления проходило сложно, медленно. Оно  формировалось в аспекте распорядительного  назначения в городском хозяйстве, являлось тогда «слабо действующим» . Заботы царской власти о городах  «не дали очень заметных результатов: бедные средствами, мало просвещенные и ничем в жизни не объединяемые, «городские обыватели» не имели возможности  сложиться в одно «общество градское»  и развить свое самоуправление». Городское общественное управление сохранило феодальную корпоративную  структуру в виде гильдий, цехов, посадских общин и многих других социальных разрядов.

       Городскому  управлению были приданы полицейские  черты. «Уставом благочиния или полицейским» 8 апреля 1782 г. определена законодательно полицейская регламентация городской  жизни, полиции дано право вмешиваться  в общественную и частную жизнь  горожан. Написанное Екатериной II «Зерцало управы благочиния» содержало нравственные афоризмы, нормы и для полиции, и для жителей городов.

       По-новому строился городской полицейский  аппарат. Обер-полицмейстеры в столицах поставлены во главе управ благочиния, куда входили приставы и выборные от купечества ратманы. В губернских городах созданы управы благочиния во главе с полицмейстером (обер-комендантом). В уездных городах — управы в составе городничих, приставов, двух ратманов.

       Во  всех городах учреждены полицейские  округа — «части» по 200—700 дворов во главе с частным приставом. Части делились на «кварталы» по 50—100 дворов, где полицейский надзор осуществляли квартальный надзиратель и его помощник — квартальный порутчик.

       Управы  благочиния, канцелярии частного пристава, называвшиеся частным или съезжим  домом, просто частью являлись городскими учреждениями, действовали отдельно от расположенных в городах уездных  органов, обеспечивали порядок и  безопасность в городах, надзирали  за гостиницами, трактирами, ресторанами, другими общественными учреждениями, тушили пожары, исполняли судебные решения по мелким уголовным делам, гражданским тяжбам.

       В городском управлении во второй половине XVIII в. усилились бюрократическая  централизация, полицеизация, общественные начала.

       2.2       Изменение сословного дворянского, церковного, крестьянского, казачьего управления

       Для второй половины XVIII в. характерно развитие сословного управления в России. В  отличие от Запада, где разрушались  феодальные устои, сословные перегородки  в обществе и государственном  управлении, формировались общедемократические  властные и представительные органы, в Российской империи были усилены  как сословная замкнутость общества, так и сословный характер государственного управления. Обусловлено это политикой  упрочения феодальной абсолютистской монархии, политического оформления сословной структуры феодального  общества, которое стало коррозироваться  под воздействием новых буржуазных хозяйственных форм и отношений.

       Каждому сословию власть определила конкретные обязанности, повинности, права, привилегии, место во власти и управлении. Соответственно этому определена и социальная направленность административных реформ, подчиненность  их выражению главным образом  сословных интересов дворянства.

       Возникнув как служилое сословие, дворянство к середине XVIII в. стало сильным, богатым. Составляя 1% населения, оно владело  подавляющим большинством производительного  богатства России, огромными поместьями с миллионами крепостных крестьян, большинством уральских металлургических заводов, опиралось на крепнущую  экономическую основу, пользовалось расширяющимися привилегиями. В 1762 г. дворянство было освобождено от обязательной гражданской  службы и личных податей.

       Идеологией  самодержавного абсолютизма стало  фактически обеспечение интересов  господствующего благородного сословия. Не было недостатка в провозглашенных  Екатериной II «забот» о благоденствии, безопасности, спокойствии всех подданных, но реально она заботилась об усилении позиций дворянства, которое стало  «руководящим классом» в управлении. Окрепло и «личное дворянство», не владеющее крепостными, не передаваемое по наследству, что отразило курс на усиление роли благородного сословия в государственной жизни.

       Сложилась в государственном управлении ситуация, для которой характерны неограниченная власть монарха и сильное влияние  в управлении дворянства, дворянской чиновной бюрократии.Дворянство организовано политически. В 1766 г. Екатерина II утвердила  выборную должность уездного предводителя дворянства сроком на два года для  руководства выборами депутатов  в Уложенную комиссию и исполнения других высочайших требований.

       По  губернской реформе 1775 г. созданы дворянские собрания, как уездные, наделенные правом юридического лица, так и губернские с выборными предводителями уезда  и губернии, которые заметно усилили  дворянскую организацию и ее роль в губернском, уездном управлении, придали монархическому управлению яркий дворянский характер.Апогеем  возвышения роли дворянства в российском управлении стала «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» от 21 апреля 1785 г. , где подтверждены прежние  и установлены новые права  и привилегии господствующего феодального  сословия.

       Во-первых, интересы дворянства отождествлены  официально с государственными. Государство  обрело статус дворянского, обеспечивало защиту чести, имущества, жизни дворянина, освобожденного от телесных наказаний; монопольное право на землю, крепостных, на свой сословный суд, права распоряжаться  имуществом, крепостными, заводить фабрики, заводы, торги, не платить податей, сохранять  и передавать по наследству имущество, выезжать беспрепятственно за границу  в случае уголовных преступлений; и др.

       Во-вторых, дворянство объединялось в свои сословные  общества, своеобразные дворянские корпорации, влияющие на устройство сословия, защиту и реализацию его корпоративных  интересов, подчиняющие государство  этим узкосословным интересам.В-третьих, кроме государственного управления, создавалось параллельно ему  особое дворянское общественное управление со своей системой органов с целью повышения роли дворянства в государственных делах. Губернское дворянское собрание получило тоже право юридического лица.

       Комплектованию  служилого состава чиновников подчинена  деятельность дворянского депутатского собрания, предусмотренного той же жалованной грамотой. Состояло оно  из губернского предводителя дворянства, председательствующего и в этом собрании, и по одному депутату от каждого  уезда. Рассматривало предварительно вопросы, подлежавшие обсуждению на дворянских собраниях, вело учет личного  состава, родословные книги под  контролем департамента герольдии  Сената, выдавало грамоты и свидетельства  о внесении дворянских родов в  губернскую родословную книгу, участвовало  в наложении опеки на имения и  в исключении отдельных лиц из местного дворянского собрания, общества. Дворянство представлялось Екатерине II воплощением подвластного ей, послушного российского народа, который, как  отмечено в «Грамоте», «верою к Богу и верностью к престолу управляем».