Муниципальное право России

     В качестве основы для рассмотрения вопроса  о законодательстве, о муниципальной службе субъектов Российской Федерации нами взяты законы двух субъектов РФ: Курганской и Московской областей.

     Прежде всего, обращает на себя внимание, что их законы различаются по названию. В Курганской области Закон от 26 мая 1998 года называется " О муниципальной службе в курганской области ", в Московской области действует Закон "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области", который принят Московской областной Думой 16 июля 1997 г." Это связано, видимо, с тем, что законы по-разному решают вопрос о регулировании статуса лиц, занимающих муниципальные должности, устанавливаемые в целях непосредственного осуществления полномочий органов местного самоуправления (выборные должностные лица местного самоуправления, депутаты и др.), - муниципальные должности категории "А".

     В Законе Московской области в отличие  от Закона Курганской области достаточно подробно закрепляется как правовой статус лиц, занимающих муниципальные должности категории "А" (гл. 2), так и правовой статус лиц, являющихся собственно муниципальными служащими (гл. 4), к которым Закон относит лиц, занимающих должности муниципальной службы (должности категории "Б" и "В", устанавливаемые в целях обеспечения исполнения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления). Отсюда стремление законодателя уже в названии закона четко определить предмет его регулирования: муниципальные должности и муниципальная служба.

     Правовой  статус лиц, занимающих муниципальные  должности (должности категории "А") и муниципальные должности муниципальной  службы (должности категорий "Б" и "В"), характеризуется следующим.

     1. Муниципальная должность (должность категории "А") - это выборная муниципальная должность. Она устанавливается в целях непосредственного осуществления полномочий органов местного самоуправления и занимается путем выборов населением непосредственно или представительным органом муниципального образования. Данная муниципальная должность предполагает работу на постоянной основе.

     Согласно  Закону Курганской области, муниципальные должности категории "А" устанавливаются как: Муниципальные должности,    муниципальные должности муниципальной службы в Курганской области классифицируются на: должности,  устанавливаемые  Уставом    муниципального образования для непосредственного  исполнения  полномочий  органов местного самоуправления (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления,    выборные    должностные    лица        местного самоуправления), - должности категории "А". Наименования    должностей муниципальной службы определяются Уставом муниципального образования в  соответствии с федеральным и областным законодательством, с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 7).

       В прилагаемом к Закону Московской  области Едином реестре муниципальных  должностей и должностей муниципальной  службы в Московской области  дан перечень должностей категории  "А": глава муниципального образования;  вице-глава муниципального образования; председатель Совета депутатов, работающих на постоянной основе; депутат, работающий на постоянной основе.

     2. Должность муниципальной службы - это штатная должность с установленным  кругом обязанностей по обеспечению  исполнения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления и денежным содержанием за счет средств местного бюджета, замещаемая на постоянной профессиональной основе путем заключения трудового договора, а также с ответственностью за выполнение этих обязанностей (ст. 1 Закона Московской области).

     Законы  Московской области и Курганской области подразделяют должности муниципальной службы на две категории:

     Во-первых, должности, учреждаемые для непосредственного  обеспечения полномочий лиц, замещающих должности категории "А", - должности муниципальной службы категории "Б". Закон Московской области в едином реестре относит к данной категории следующие должности: помощник главы муниципального образования; помощник заместителя главы администрации муниципального образования; советник главы муниципального образования; консультант главы муниципального образования; пресс-секретарь главы муниципального образования.

     Во-вторых, должности муниципальной службы включают должности категории "В" - учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления. Единый реестр в Московской области относит к категории "В" следующие должности муниципальной службы: высшие должности (первый заместитель главы администрации муниципального образования, заместитель главы администрации муниципального образования и глава муниципального образования (назначенный); главные должности (начальник управления, департамента, председатель комитета, начальник (заведующий) отдела, службы и др.); ведущие должности (заместитель начальника управления, заместитель начальника (заведующего) отдела, службы, заместитель председателя комитета и др.); старшие должности (главный специалист, ведущий специалист); младшие должности (специалист 1-й категории, специалист 2-й категории, специалист).

     Закон Курганской области этот вопрос решает иначе. В нем нет перечня конкретных должностей муниципальной службы, хотя они и подразделяются на следующие группы и классы:

А) высшие должности муниципальной службы - 5  группа;

Б) главные должности муниципальной службы - 4  группа;

В) ведущие должности муниципальной службы - 3 группа;

Г) старшие  должности муниципальной службы - 2 группа;

Д) младшие должности муниципальной службы - 1 группа.

При этом Закон Курганской области предусматривает, что реестр (перечень) муниципальных должностей муниципальной службы муниципального образования устанавливается высшие  и главные должности муниципальной    службы определяются Уставом муниципального образования в  соответствии  с федеральными и областными законами. Ведущие  и  старшие  должности   муниципальной    службы устанавливаются  нормативными  правовыми актами    муниципального образования в соответствии с федеральными и областными законами. Младшие должности муниципальной  службы  устанавливаются нормативными правовыми актами  муниципального   образования в соответствии с его Уставом.

     В соответствии со ст. 8 Закона "Об основах  муниципальной службы..." муниципальные  должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми  актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

     3. Лица избираются на должности  категории "А" на срок, установленный  уставом муниципального образования  9 соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Федерации должны при этом учитывать ст. 18 Закона "Об общих принципах...", согласно которой срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав...", кроме того, предусматривает, что устанавливаемый срок полномочий органов местного самоуправления, а также срок полномочий однократно избранных депутатов не может быть более пяти лет (ст. 8). При этом срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий.

     Полномочия  депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава. Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица.

     Закон Московской области предусматривает, что временное осуществление  полномочий муниципальной должности (должность категории "А") возможно исключительно в случаях и  в порядке, определяемых законом  области, если это установлено уставом  муниципального образования.

     4. Законами субъектов Российской Федерации может быть установлен минимальный возраст кандидата на выборах в органы местного самоуправления, который, однако, не должен превышать 21 года. Ограничения же, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Что же касается вопроса о предельном возрасте для занятия должности категории "А", то законодательство о муниципальной службе субъектов Федерации должно учитывать положение Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав...", закрепляющее запрет на установление максимального возраста кандидата на выборах в органы местного самоуправления (ст. 4).

     Предельный  для нахождения на должностях муниципальной службы возраст - 60 лет. Законом Московской области предусмотрено продление нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста, однако такое продление по достижении муниципальным служащим возраста 65 лет уже не допускается.

     Обращает  на себя внимание, что Закон Московской области установил предельный возраст  для нахождения на должности муниципальной  службы общий для мужчин и для  женщин. Закон Курганской области предусмотрел, что после достижения муниципальным служащим возраста 65 лет для мужчин и для женщин.

     5. Прекращение полномочий лиц, занимающих муниципальные должности (должности категории "А"), осуществляется со дня истечения срока полномочий выборного должностного лица, выборного органа местного самоуправления (депутата). Кроме того, возможно досрочное прекращение этим лицом своих полномочий, основание которого устанавливают законы субъектов Федерации. Так, согласно ст. 6 Закона Московской области, досрочное прекращение полномочий лица, занимающего муниципальную должность (должность категории "А"), возможно в случаях: а) личного заявления о добровольном сложении им полномочий; б) невозможности выполнения им своих обязанностей; в) при утрате гражданства Российской Федерации; г) освобождении его от муниципальной должности в соответствии с уставом муниципального образования; д) при вступлении в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, занимающего муниципальную должность, или решения суда о признании его недееспособным; е) в других случаях, предусмотренных федеральными законами, законами Московской области и уставами муниципального образования.

     Основанием  для прекращения муниципальной  службы (в должности категории "Б" и "В") являются, во-первых, выход  муниципального служащего на пенсию, во-вторых, увольнение муниципального служащего в соответствии с законодательством о труде. Кроме того, увольнение может быть осуществлено и в других случаях, устанавливаемых законодательством о муниципальной службе (прекращение гражданства Российской Федерации, достижение предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы, и др.). Необходимо также учитывать, что законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено прекращение полномочий муниципальных служащих категории "Б" в связи с истечением срока полномочий лиц, занимающих муниципальные должности категории "А". Как уже отмечалось, Закон Московской области ограничивает муниципальную службу на должностях категории "Б" сроком, на который избираются лица, для непосредственного обеспечения полномочий которых учреждаются муниципальные должности муниципальной службы категории "Б".

     7. Законодательство о муниципальной  службе субъектов Российской  Федерации на основании Конституции  и федеральных законов устанавливает  ограничения для лиц, занимающих муниципальные должности и должности муниципальной службы. Выше уже отмечалось, как сегодня решается этот вопрос на федеральном уровне.

     Вместе  с тем представляет интерес такой  вопрос: вправе ли лица, занимающие муниципальные  должности категории "А", быть депутатами представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации.

     Закон "Об основах муниципальной службы..." не решает данный вопрос, отмечая, что  статус депутата, члена выборного  органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления им не устанавливается (ст. 2).

     Закон Московской области в перечне  ограничений для лиц, занимающих муниципальные должности, устанавливает, что эти лица не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности, а также не вправе занимать государственные должности Российской Федерации, кроме случаев, предусмотренных федеральными законами и законом Московской области (ст. 9). Закон Московской области "О государственных должностях Московской области"", принятый Московской областной Думой 26 февраля 1997 г., в ст. 6 предусматривает, что лицо, занимающее государственную должность Московской области (в реестр государственных должностей Московской области входят и депутаты Московской областной Думы), не может быть депутатом представительного органа местного самоуправления или осуществлять полномочия выборных должностных лиц местного самоуправления.