Муниципальное право России

     Федеральный закон "Об общих принципах..." (ст. 4) относит к ведению Российской Федерации "регулирование основ  муниципальной службы", что предполагает установление на федеральном уровне положений, определяющих, что следует  понимать под муниципальной службой, каковы ее задачи и основные принципы организации, какие служащие органов местного самоуправления должны быть отнесены к категории муниципальных служащих и каковы основы их правового статуса. Все эти положения в настоящее время закреплены в Законе "Об основах муниципальной службы...

     Закон "Об общих принципах..." не только устанавливает полномочия Российской Федерации и ее субъектов в  области муниципальной службы, но и содержит ряд принципиальных положений, послуживших основой для дальнейшего  развития законодательства в этой сфере. В нем дается прежде всего понятие муниципальной службы. Определяя муниципальную службу как профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий, Закон тем самым устанавливает четкие границы между муниципальными служащими и иными служащими, работающими в органах местного самоуправления. Речь идет прежде всего о техническом персонале органов местного самоуправления, о лицах, работающих в органах местного самоуправления не на постоянной основе. Из этого определения следует и то, что руководители и иные служащие муниципальных предприятий, учреждений и организаций (которые не относятся к органам местного самоуправления) муниципальными служащими также не являются.

     Закон "Об общих принципах..." не содержит понятия муниципальной должности, но различает две категории должностных лиц местного самоуправления в зависимости, прежде всего от характера их полномочий. Во-первых, это выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих. Такие должностные лица несомненно относятся к категории муниципальных служащих. Во-вторых, это выборное должностное лицо местного самоуправления, которое избирается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава и наделено, согласно уставу муниципального образования, полномочиями по решению вопросов местного значения. Имеются в виду прежде всего глава муниципального образования, возможность введения должности которого в уставе муниципального образования предусматривается ст. 16 Закона, а также иные выборные должностные лица, наделенные собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом образования. Ответа на вопрос, относятся ли данные выборные должностные лица к категории муниципальных служащих, Закон "Об общих принципах..." не дает.

     Этот  Закон дает следующее определение муниципальной должности: муниципальная должность - это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий. Кроме того, к муниципальной должности Закон относит должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей (ст. 1).

     Закон от 8 января 1998 г. в ст. 1 подразделяет муниципальные должности на две  категории: а) выборные муниципальные  должности (выборные должностные лица, депутаты и др.); б) иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

     При этом к муниципальной службе относится  только та профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Таким образом, депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не относятся к категории муниципальных служащих. Статус этих выборных лиц Закон не определяет.

     На  федеральном уровне теперь законодательно закреплены основные принципы муниципальной  службы, к которым относятся: а) верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов  субъектов Федерации над иными  нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; б) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; в) самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий; г) равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; д) единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учет исторических и иных местных традиций и др. (ст. 5). Закон определяет также принцип финансирования муниципальной службы за счет средств местного бюджета. При этом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, определяя минимальные местные бюджеты, должны учитывать минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу.

     В соответствии с Законом "Об основах  муниципальной службы..." (ст. 7) муниципальным  служащим признается гражданин Российской Федерации, который исполняет обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. К категории муниципальных служащих не относятся лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления.

     Закон 1998 г. закрепил основы статуса муниципального служащего, которые содержат черты, сближающие статусы муниципального и государственного служащих. Он предусматривает, что субъекты РФ своими законами устанавливают соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации. При этом обязателен учет квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы (ст. 8). Эти положения Закона развивают положения ст. 21 Закона "Об общих принципах...", которая тесно связывает институт муниципальной службы с институтом государственной службы. Речь идет не только о приравнивании муниципальных служащих к государственным служащим в части предоставления им льгот и гарантий, но и о вытекающей отсюда возможности безболезненного перехода из одной системы службы в другую, что важно для карьеры служащего, его профессионального роста. А это в свою очередь служит повышению эффективности как муниципальной, так и государственной службы.

     Законами  субъекта Российской Федерации в  соответствии с федеральным законодательством  должны устанавливаться квалификационные разряды муниципальных служащих, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов Федерации, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы.

     Закон "Об основах муниципальной службы..." устанавливает, что квалификационные разряды присваиваются муниципальным  служащим по результатам квалификационного  экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы (ст. 9).

     Основным  элементом статуса муниципального служащего являются его права  и обязанности. Закон "Об основах  муниципальной службы..." не содержит конкретного перечня прав и обязанностей муниципального служащего. Согласно ст. 10 Закона, права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации.

     Вместе  с тем на федеральном уровне закрепляются ограничения, связанные с муниципальной службой. Это объясняется тем, что, согласно ст. 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.

     В соответствии со ст. II Закона "Об основах муниципальной службы..." муниципальный служащий не вправе: а) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; б) быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления; в) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; г) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией^; д) принимать участие в забастовках; е) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений. Муниципальные служащие не вправе образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. В ст. 11 Закона закреплены и некоторые другие ограничения, связанные с муниципальной службой.

     В целях обеспечения единства основ  правового статуса муниципальных  служащих Закон "Об основах муниципальной  службы..." закрепляет также систему  федеральных гарантий для муниципального служащего. Каждому муниципальному служащему гарантируются: а) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; б) денежное содержание и иные выплаты; в) ежегодный оплачиваемый отпуск; г) медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию; д) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; е) защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей; и др. (ст. 15). При этом законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для муниципального служащего.

     Решение вопросов, связанных с денежным содержанием  муниципального служащего, Закон относит  к компетенции органов местного самоуправления, которые должны основываться на законах субъекта Российской Федерации.

     Закон распространяет на муниципального служащего  права государственного служащего  в области пенсионного обеспечения  в полном объеме (ст. 18). Он также предусматривает, что стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной службы государственного служащего. При этом необходимо учитывать, что Закон в стаж муниципальной службы включает не только время работы на муниципальных должностях муниципальной службы, но и время работы на выборных муниципальных должностях и государственных должностях (ст. 19).

     Виды  и порядок применения поощрений  муниципального служащего, его ответственность  за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей (должностной  проступок) устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами ц законами субъекта Российской Федерации.

     Вопросы прохождения муниципальной службы Закон "Об основах муниципальной  службы..." решает следующим образом: 1) поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде; 2) порядок прохождения муниципальной службы, управление муниципальной службой, требования к муниципальным должностям муниципальной службы определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации (ст. 20). 
 
 
 
 
 
 
 
 

3ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО  О МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ СУБЪЕКТОВ  В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

     Закон "Об общих принципах..." относит  к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления "законодательство о муниципальной службе" (ст. 5). Некоторые субъекты РФ (Воронежская, Московская области и др.), не дожидаясь принятия соответствующего федерального закона, приняли свои собственные законы о муниципальной службе. Отсутствие федерального закона не препятствовало субъектам РФ принимать собственные нормативные акты о муниципальной службе, ибо это вытекает из природы совместной компетенции. После издания федерального закона по предмету совместного ведения нормативные акты субъекта Федерации должны быть приведены в соответствие с ним. Закон "Об основах муниципальной службы..." в ред. от 19 апреля 2002г. предусматривает приведение нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам муниципальной службы в соответствие с данным Федеральным законом в течение трех месяцев со дня его вступления в силу и предлагает законодательным (представительным) органам субъектов РФ не позднее чем через шесть месяцев со дня его вступления в силу принять законы о муниципальной службе (ст. 21).