Муниципальное хозяйство — объект муниципального управления

    21

    Глава 2. Общая характеристика

    муниципального хозяйства 

    §1. Субъекты и объекты муниципального хозяйства 
 

    Муниципальное хозяйство можно представить как совокупность субъектов и объектов, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение потребностей населения. В теории муниципального хозяйства принято выделять две основные субъект-объектные группы.

Органы местного самоуправления играют особую роль в муниципальном хозяйстве. Они должны учитывать и пытаться сбалансировать интересы различных субъектов: населения и отдельных социальных групп, предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности, а также направляться их деятельность в единое русло для осуществления комплексного социально-экономического развития территории и удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества (населения)^* .

    Таким образом, содержание деятельности органов местного самоуправления закономерно распадается на два направления: властное и экономическое. Как субъект, наделенный законным правом регулировать экономическую деятельность на своей территории, каждый орган местного самоуправления с необходимостью реализует властные полномочия в отношении любого хозяйствующего субъекта, функционирующего в пределах муниципального образования. Совокупность полномочий позволяет муниципалитетам в различной мере подчинять деятельность всех предприятий и учреждений, расположенных на территории местного сообщества, общественным интересам граждан.

    С другой стороны, как субъект хозяйственной деятельности, обладающий определенной собственностью, любой орган местного самоуправления изначально наделен всеми базовыми признаками предпринимательской структуры и потому имеет полное право вступать в экономические взаимоотношения с любыми другими хозяйствующими субъектами — предприятиями, учреждениями, организациями как находящимися, так и не находящимися в муниципальной собственности.

    Однако, как показывает практика, при построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросами местного значения муниципалитетам наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, особенно если последние действуют в рентабельных отраслях муниципальной экономики. В пользу такого выбора говорят два основных факта:

1. в отличие от предприятий других форм собственности, пополняющих муниципальную казну, как правило, только налоговыми отчислениями, практически вся прибыль, полученная муниципальными предприятиями, становится собственностью местного сообщества;

являясь фактическими собственниками принадлежащего муниципальным предприятиям имущества, местные органы власти могут более мобильно реагировать на изменение рыночной конъюктуры и предоставлять жителям муниципального образования именно тот набор услуг, который способен наилучшим образом удовлетворить их общественные интересы^* .

    Однако это лишь теоретическая модель, поскольку подобное состояние муниципальных предприятий является плодом достаточно длительной и сложной работы. Так, для муниципалитетов дореволюционной России потребовалось почти пятьдесят лет реформ, для того чтобы хозяйственная деятельность муниципалитетов начала приносить до пятидесяти процентов доходной части бюджетов. Поэтому с точки зрения того, какую роль в решении вопросов местного значения играют те или иные элементы муниципального хозяйства, можно выделить несколько видов муниципального хозяйства, прежде всего, по признаку возрастания роли собственной хозяйственной деятельности.

    Безусловно, та или иная модель не существует в чистом виде, однако роль и место того или иного элемента в различных странах серьезно отличаются друг от друга. Существование той или иной модели зависит от огромного количества факторов, главными из которых, по мнению А.Г.Воронина, В.А.Лапина и А.Н.Широкова, являются:

1. Объем компетенции органов местного самоуправления, определенный законодательством;
2. Наличие и характер основных ресурсов территории;
3. Наличие квалифицированных кадров в органах местного самоуправления и муниципальных предприятиях;

Налогоспособность населения^* .

    В зависимости от этих факторов формируется конкретный вид муниципального хозяйства. 

    §2. Структура и инфраструктура муниципального хозяйства 
 

    Структура муниципального хозяйства может быть определена как совокупность локализованных на территории компонентов (частей, элементов) и связей всех видов деятельности, определяемых системой общественного разделения труда и делением на сферы трудовой деятельности (отрасли, подотрасли, виды производства).

    Основным принципом, по которому мы можем классифицировать элементы муниципального хозяйства, является роль и место того или иного элемента в реализации общественных потребностей.

    И с этой точки зрения мы можем выделить следующие элементы:

1. муниципальные предприятия (поскольку их деятельность полностью подчинена интересам населения муниципального образования);
2. иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований;
3. органы местного самоуправления.

    Роль каждого из названных элементов различна. Муниципальные предприятия, являясь по своей природе явлением общественным, все свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары и услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного либо общественного принуждения.

    Третья группа, обозначенная в нашей классификации, осуществляет особую функцию — функцию регулирования деятельности двух предыдущих групп в интересах населения муниципального образования.

    Ценность данной классификации в том, что она позволяет на основе выделения трех групп определить не просто роль и место каждоц из них в  

25

решении вопросов местного значения, но и в зависимости от цели деятельности этих элементов в процессе управления муниципальным хозяйством учитывать их особенности.

    Оценка роли места каждого из элементов муниципального хозяйства на основе анализа отношений субъекта и объекта муниципального управления обусловливает особенности выбора методов управления (хозяйствование или управления).

    Так, из этой классификации явно видно, что при построении отношений между населением муниципального образования и субъектами хозяйственной деятельности по вопросам местного значения наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они не только реализуют населению товары и услуги, но и прибыль, полученная в итоге их деятельности, является также собственностью данного местного сообщества. Поэтому хорошо работающее муниципальное предприятие в принципе всегда выгоднее для муниципального хозяйства.

    С точки зрения того, какую роль в решении вопросов местного значения играют те или иные элементы муниципального хозяйства, мы можем выделить несколько видов муниципального хозяйства, прежде всего по признаку возрастания роли собственной хозяйственной деятельности.

    Коммунальная модель муниципального хозяйства характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования (коммуны, общины) и основным ресурсом являются налоги на население. Главным элементом в этой системе выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование.

    Коммунально-рентная модель муниципального хозяйства. Данная модель отличается тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов территории и в ее развитии  

26

через предоставление ограниченных прав в финансово-кредитной деятельности, и права ресурсной ренты. То есть налоги с населения и производителя продукции и услуг на территории муниципального образования дополняются возможностью использования муниципальной собственности для получения рентных платежей. Другими словами, допускается управление муниципальной собственностью.

    Муниципально-рентная модель муниципального хозяйства. Данная модель подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и по решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории. Другими словами, органы местного самоуправления используют как методы управления, так и методы хозяйствования.

    Безусловно, та или иная модель не существует в чистом виде, однако их роль и место в различных странах серьезно отличаются друг от друга.

    Существование той или иной модели зависит от огромного количества факторов, главными из которых, безусловно, являются:

1. объем компетенции органов местного самоуправления, определенный законодательством;
2. наличие и характер основных ресурсов территории;
3. наличие квалифицированных кадров в органах местного самоуправления и муниципальных предприятиях;
4. налогоспособность населения.

    В зависимости от комбинации этих факторов определяется соотношение управления и хозяйствования, формируется конкретный вид муниципального хозяйства.

    Одним из исходных критериев типологии структуры муниципального хозяйства является функциональный подход, впервые предложенный для  

27

экономического анализа А.Фишером (1934) и впоследствии уточненный К.Кларком (1940) в рамках ешл исследований по экономике города. В соответствии с ним в структуру муниципального хозяйства можно выделить:

    первичный сектор — деятельность, связанная с получением первичных ресурсов, ассоциируемых с фактором производства «земля» (сельское и лесное хозяйство, рыболовство, горнодобывающая промышленность);

    вторичный сектор — отрасли обрабатывающей промышленности;

    третичный сектор — сфера услуг, строительство, ремесленная деятельность (ремонт обуви, швейные ателье и др.).

    В современных условиях происходит усложнение общественной жизни и производственных процессов, это сопровождается дальнейшей специализацией деятельности. В 1960-х гг. произошла так называемая третичная революция (тертиаризация) — революция услуг, поэтому некоторые исследователи стали дополнять исходную функциональную типологию включением четвертичного сектора — финансовое и юридическое обслуживание, информационные и консалтинговые услуги. И, наконец, развитие социальной сферы муниципального хозяйства в процессе дезиндустриализации способствовало появлению так называемого пятиричного сектора — сектора таких услуг для населения, которые требуют особенно высокого уровня квалификации персонала (образование, медицина, административное обслуживание). Особую роль в развитии сектора услуг играет процесс сервилизации.

    Сервилизация — это процесс, в ходе которого все большее число потребностей и способностей людей удовлетворяется путем обращения к той или иной системе обслуживания. Поскольку диверсификации предоставляемых услуг при этом сопутствует увеличение разнообразия потребностей и способностей людей, процесс сервилизации образа жизни  

28

рассматривается с антропологической точки зрения как процесс «производства субъективности», производства «машин желания».