Муниципальное хозяйство — объект муниципального управления

    По своему содержания деятельность органов местного самоуправления распадается на два направления, поскольку методы деятельности органов местного самоуправления по реализации групповых интересов граждан напрямую связаны формами организации субъектов хозяйственной деятельности, с которыми вынуждены контактировать в процессе своей деятельности органы местного самоуправления.

    Сами же субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на следующие основные группы:

• муниципальные предприятия и учреждения;
• предприятия и учреждения иных форм собственности.

    Естественно, что права органов местного самоуправления в отношении этих групп и методы управления будут различными.

    Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия. Права же на регулирование хозяйственной деятельности в отношении других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.

    5

    Полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования хозяйственных отношений не просто разведены по двум видам, но в отношении муниципальных предприятий органы местного самоуправления выступают как собственник, с точки зрения организации их деятельности и пользования результатами этой деятельности, и как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного самоуправления в пределах компетенции, все предприятия, и в том числе муниципальные, равны.

    Органы местного самоуправления выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законом правом регулировать эту деятельность на своей территории.

    В связи с этим и возникают сложности в определении понятия «муниципальное управление», поскольку оно, как и понятие «муниципальное хозяйство», имеет двойственную природу.

    Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от форм собственности, так и вопросы более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. В связи с этим в основу определения данного понятия должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.

    И в связи с этим основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинения деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан. 
 

    6

    Понятие «муниципальное управление» должно в обязательном порядке включать в себя не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом.

    Таким образом, муниципальное управление — это деятельность местного самоуправления, направленная на удовлетворение интересов местного территориального сообщества, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.

    Само муниципальное хозяйство имеет двойственную природу и эта двойственность отражается на выборе средств и методов муниципального управления. Исторически сложилось так, что термин управление применяется в отношении деятельности по использованию как своей, так и чужой собственности.

    Управляющий всегда определялся как человек, осуществляющий целесообразное использование собственности. Однако функции собственника значительно шире и включают в себя всю триаду: владение, пользование и распоряжение собственностью. Не случайно в русском языке имеются слова, определяющие место и роль конкретного субъекта в отношениях собственности: «хозяин» и «правляющий», а также деятельность: «хозяйствование» и «управление».

    Отметим основные отличия между этими видами деятельности:

1. Хозяйствование предполагает использование всей полноты прав собственности. Управление же может осуществляться и в отношении чужой собственности, то есть выступать внешним воздействием.
2. Управление всегда ограничено и регламентировано правами собственника по срокам, формам использования и др.
3. Управление может выступать элементом хозяйствования. Вместе с тем хозяйствование может выступать элементом управленческой деятельности, если в ходе управления задействована наряду с другими
5. 7
6. формами собственности и собственность субъекта управленческой деятельности.
7. Различное отношение субъекта хозяйствования и субъекта управления к результатам деятельности. В первом случае субъект хозяйствования обладает всем результатам, во втором — оговоренной частью результата или вообще имеет лишь опосредованное отношение к этим результатам.

    Необходимо также отметить, что при рассмотрении сочетания хозяйствования и управления в деятельности органов местного самоуправления мы должны иметь ввиду, что в отличие от органов государственной власти, доля хозяйствования в деятельности органов местного самоуправления значительно выше. В силу того, что местное самоуправление является публичной корпорацией самого нижнего базового уровня властной иерархии.

    Не менее важно отметить тот факт, что на основа этого можно очень рельефно показать отличия муниципальной службы в органах государственной власти. Они также проистекают из двойственной природы муниципального хозяйства и муниципального управления, поскольку муниципальный служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной деятельности.

    С другой стороны, общественный характер распределения приобретенной в результате деятельности прибыли и задача регулирования хозяйственных интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требуют знаний и навыков, больше присущих государственной службе. 
 
 
 
 

8

§2. Основные типы муниципальных образований в России 
 

    Основные типы муниципальных образований испытывали влияние территориального и отраслевого факторов на их внутреннюю хозяйственную жизнь. Причем территориальный фактор испытывал на себе влияние хозяйственной специфики. Так, сельскохозяйственное производство, связанное с землей, тяготеет к территориальному принципу организации хозяйственной жизни и к дисперсному (рассредоточенному) расселению населения, в то же время специфика на небольших территориях приводят к возникновению компактных поселений.

Поэтому наиболее крупно все муниципальные образования можно разделить на три большие группы^* :

1. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). Как правило, к этой группе тяготеют те муниципальные образования, в которых имеется собственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов и имеющие собственную минимальную инфраструктуру;
2. Территориально-поселенческие (сельские районы, сельские округа и т.д.). Основной характеристикой таких муниципальных образований является то, что они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства;
3. Территориальные муниципальные образования. Этот вид муниципальных образований свойственен для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исключает поселения в виду кочевого образа жизни, а также для муниципальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства. Этот тип скорее исключение, чем правило.

По критерию отраслевого характера муниципальные образования делятся на много- и монофункциональные образования^* .

    К многофункциональным муниципальным образованиям относятся те муниципалитеты, которые имеют разветвленную сеть хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нескольких отраслях производства (столичные, крупные города России, за исключением Череповца, Тольятти и т.п.).

    К монофункциональным муниципальным образованиям относятся муниципалитеты, хозяйственная жизнь которых определяется деятельностью одного–двух крупных предприятий, либо несколькими предприятиями одной отрасли (Усть-Катав, Кыштым и т.д.).

    Среди монофункциональных муниципальных образований, имеющих ярко выраженную отраслевую специфику, можно выделить две группы:

    Производственная группа – города-заводы, возникшие при крупных предприятиях промышленности, энергетики, транспорта и иных производствах. Большинство из них сформировались в ходе индустриализации, когда город воспринимался как некий «жилищный цех» при предприятии, а функции организации совместного проживания людей были возложены на администрацию предприятия. В этом случае реальных полномочий по организации городской жизни местная власть не имела.

    Бюджетная группа – населенные пункты, основная часть населения которых работает в бюджетных организациях: наукограды, военные, курортные города, гарнизоны, закрытые административно-территориальные образования, города-центры сельских муниципальных образований. Жизнь этих городов напрямую зависит от органов государственной власти и состояния федерального и регионального бюджетов.

    С учетом сложившегося типа муниципальных образований и соответствующего способа ведения муниципального хозяйства на его территории формируются и структура муниципального хозяйства в рамках данного муниципального образования.

    С установлением территориальных границ муниципальных образований нет ясности и по сей день. С одной стороны, это можно рассматривать как негативный фактор, вызывающий определенные проблемы при формировании территориальной основы местного самоуправления. С другой стороны, здесь также реализуется принцип многообразия форм осуществления местного самоуправления, который позволяет выбрать ту или иную территорию в качестве территории муниципального образования с учетом всех местных особенностей и традиций.

Существенно различаются три категории территорий^* :

    а) поселения;

    б) части поселений;

    в) группы поселений, объединенных общей территорией.

    С установлением территориальных границ муниципальных образований нет ясности и по сей день. С одной стороны, это можно рассматривать как негативный фактор, вызывающий определенные проблемы при формировании территориальной основы местного самоуправления. С другой стороны, здесь также реализуется принцип многообразия форм осуществления местного самоуправления, который позволяет выбрать ту или иную территорию в качестве территории муниципального образования с учетом всех местных особенностей и традиций.

    При выборе модели организации местного самоуправления в первую очередь решается вопрос именно о том, какая из перечисленных категорий будет принята за основу.

Наиболее стабильной в историческом плане представляется ситуация с городскими поселениями, поскольку город, как территория, изначально развивался на основе совместного ведения хозяйства и возникающих на этой основе совместных интересов горожан^* .

    Более подвижны в смысле территориальной организации сельские формы управления. В период господства натурального хозяйства основным подходом к определению территории управления являлась ее самодостаточность (возможность «кормления» верховной и региональной власти), поэтому изменение хозяйственного уклада всегда влекло за собой изменение хозяйственного уклада всегда влекло за собой изменение системы административно-территориального устройства. Города же, изначально выступали центрами ремесла и торговли, являлись началом, объединяющим территории.

    Для того, чтобы выработать некоторые подходы к определению территории муниципального образования, необходимо дать характеристики объекта управления и субъекта управленческой деятельности.

    Объект управления (место проживания) характеризуется населением, инфраструктурой и территорией, поскольку именно они оказывают определяющее влияние на формирование интересов совместного проживания. Основными параметрами, характеризующими территорию внутри субъекта России, являются ее географические и хозяйственные факторы.