Источники муниципального права

Представительный  орган муниципального образования  по вопросам, отнесенным к его компетенции  федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие  правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации  деятельности представительного органа муниципального образования.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом  муниципального образования, направляется главе муниципального образования  для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. - Игнатюк Н.А. «Муниципальное право: учебник для ВУЗов» / Н.А. Игнатюк, А.А. Замотаев, А.В. Павлушкин - М.: Юридический Дом «Юстицинформ», ИД «РАВНОВЕСИЕ», 2006 г. С. 230 - 233. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Важное значение также имеют правовые акты глав муниципальных  образований. Данный муниципальный  орган следует отнести к числу  органов исполнительной власти на местном  уровне. В связи с этим его акты занимают в иерархии актов муниципальной  власти положение на ступень ниже, чем акты выборного представительного  органа местного самоуправления.

Принимаемые главой муниципального образования акты подразделяются на нормативные, устанавливающие общеобязательные правила более или менее длительного  действия, и правоприменительные (индивидуальные).

Круг вопросов, регулируемый актами главы муниципального образования, определяется тем, какой  орган местного самоуправления он одновременно возглавляет: представительный или  исполнительный. Если глава муниципального образования является председателем  представительного органа муниципального образования, он издает постановления  и распоряжения по вопросам организации  деятельности представительного органа. Если глава муниципального образования  является главой местной администрации, он издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным  с осуществлением отдельных государственных  полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также  распоряжения по вопросам организации  работы местной администрации. - Волкова  Н.С. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и парламент. / Н.С. Волкова, Т.Я. Хабриева -- М.: Норма, 2005г. С. 78 - 81.

Иные должностные  лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом  муниципального образования. 
 

2. Научная дисциплина муниципального права.

2.1 Источники научной дисциплины муниципального права.

Источниками научной  дисциплины муниципального права являются теоретические труды российских и зарубежных ученых в сфере муниципального права, историко-правовые исследования и другие работы, в которых разрабатываются  теоретико-методологические проблемы развития муниципального права, а также  учебные, научно-методические и учебно-методические издания, способные оказать помощь в изучении муниципального права  России. В первую очередь это научные  работы ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. Немаловажное значение имеют работы по проблемам  местного управления советского периода.

Источниками научной  дисциплины муниципального права являются также правовые акты как источники  отрасли муниципального права. Это  Конституция РФ, федеральные конституционные  законы и федеральные законы, принимаемые  в соответствии с ними иные нормативные  правовые акты Российской Федерации (указы  и распоряжения Президента РФ, постановления  и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных  органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные  правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан  и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты, нормы  международного права.

Кроме того, к  источникам научной дисциплины муниципального права относится и практический опыт деятельности местного самоуправления. На основе изучения и обобщения такого опыта вырабатываются научные рекомендации по повышению эффективности организации  и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Дементьев  А.Н. Местное самоуправление как  один из уровней осуществления публичной  власти // Центр -- регионы -- местное  самоуправление / Под ред. Г.М. Люхтерхандт-Михалевой  и С.И. Рыженкова. -- М.: СПб.: ИГПИ: Летний сад, 2001г. С. 23 - 30. 
 
 
 

2.2 Эволюция научной дисциплины муниципального права в России

Муниципальное право как научная дисциплина в настоящее время еще находится  в процессе своего становления. При  этом проблемы организации и деятельности власти на местном уровне исследуются  учеными на протяжении весьма значительного  периода. Вопросы местного самоуправления активно изучались в дореволюционной  России. В то время издавалось большое  количество научной, общественно-политической литературы по вопросам земского и  городского самоуправления.

В советский  период правовые аспекты деятельности местных органов власти и управления изучались специалистами государственного и административного права. Необходимо отметить, что в юридической литературе советского периода предпринимались  попытки использовать идею местного самоуправления применительно к  местным Советам. В 1928 г. была издана книга Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства", в которой автор  предпринял попытку "сжато изложить муниципальную науку в целом". Однако в 30 - 40-е годы XX века в большинстве  советских юридических исследований отвергалась сама идея местного самоуправления. И только в начале 50-х годов  в работе С.Н. Братуся вновь появляется термин "самоуправление", который, однако, связывался с деятельностью  местных Советов <*>. В 1963 г. была издана работа В.А. Пертцика "Проблемы местного самоуправления в СССР", который  рассматривал местное самоуправление как часть государственного самоуправления.

Большой вклад  в разработку вопросов организации  и деятельности местных органов  советской власти внесли такие ученые, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, О.Е. Кутафин, А.И. Лукьянов, А.И. Лепепшин, В.А. Пертцик, А.Я. Слива, Н.Г. Старовойтов, Ю.А. Тихомиров, Я.Н. Уманский, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет  и др.

В настоящее  время муниципальное право как  научная дисциплина развивается  весьма активно. Уже опубликован  ряд исследований по данной тематике, появились диссертационные исследования. Возникла и новая научная дисциплина "Муниципальное право России". Ее изучение предусмотрено в соответствии с государственным образовательным  стандартом в качестве одной из обязательных дисциплин по специальности "Юриспруденция". 
 

3. Иные источники муниципального права.

3.1 Судебные акты (решения), содержащие правовые позиции и нормативные предписания по вопросам организации местного самоуправления.

К числу судебных актов, содержащих нормативные предписания, в том числе и по вопросам организации  местного самоуправления, могут быть отнесены:

· решения и  правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации;

· акты правосудия, содержащие правовые позиции и нормативное  толкование по вопросам организации  местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации (далее  Конституционный Суд РФ) занимает в системе разделения власти особое положение. Он не только «возглавляет»  процесс применения права сквозь призму применения Конституции России. Своими решениями, в том числе  в сфере местного самоуправления, он выполнял и выполняет ориентирующую  роль для конституционных (уставных) судов субъектов РФ. В недавнем прошлом решения Конституционного Суда РФ не просто восполняли пробелы  в муниципальном законодательстве, но и шаг за шагом раскрывали сущность местного самоуправления. Несомненно, в целом ряде случаев правовые позиции Конституционного Суда РФ оказали  определяющее воздействие на становление  современной модели взаимоотношений  государственной власти и местного самоуправления.

В Решениях конституционного Суда РФ обосновывались такие важнейшие  проблемы муниципального права как:

· неправомерность  установления федеральными органами государственной  власти сроков проведения выборов (после  проведения первоначальных выборов  в органы местного самоуправления; - (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации»)

· допустимость создания органов государственной  власти вместо органов местного самоуправления при условии учета мнения населения  соответствующей территории; - (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республике от 17 апреля 1996 г. ''О системе органов государственной власти Удмуртской Республики''»)

· возможность  регулирования местного самоуправления федеральным законом в тех  случаях, когда соответствующие  отношения должны регулироваться законами субъекта Федерации, но этот закон не принят;

· правомерность  досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления при  условии, что процедура применения этой санкции определена федеральным  законом и решение о ее применении принято в форме закона;

· право органов  местного самоуправления непосредственно  применять федеральные нормативные  акты, если субъект Российской Федерации  не принял собственный нормативные  акт или если он противоречит федеральному закону;

· право Российской Федерации, как суверенного государства, предусмотреть адекватные меры ответственности  органов местного самоуправления и  выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное  прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного  должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий -- при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых  выборов и, как разновидность  ответственности, соразмерно степени  совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, -- само по себе не может рассматриваться как неправомерное  вмешательство органов государственной  власти в деятельность местного самоуправления;

· отсутствие различий в правовом статусе муниципальных  образований. Муниципальные образования, независимо от размеров территорий и  численности населения, а также  своей структуры и места в  системе территориального устройства, пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности  и, следовательно, органы одних муниципальных  образований не вправе применять  санкции в отношений органов  и должностных лиц других муниципальных  образований; - (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона 28 августа 1995 г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)

· муниципальная  власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Однако это  подчеркивает не столько государственные  начала местной власти, сколько отражает ее публичный характер;

· местное самоуправление реализуется на основе сочетания  государственных и общественных начал; - (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 г. № 236-О «По запросу Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики о проверке конституционности пункта «е» ст. 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, ст. 2 и п. 3 ст. 17 Закона Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике»)

· вопросы местного самоуправления могут решаться только населением или органами местного самоуправления самостоятельно. Передача органами местного самоуправления полномочий по решению  вопросов местного значения органам  государственной власти недопустима.

Правовую основу местного самоуправления могут составлять также акты правосудия, содержащие правовые позиции и нормативное  толкование по вопросам организации  местного самоуправления. В этой связи  следует отметить, что все суды общей юрисдикции, за исключением  мировых судей, обладают полномочиями на осуществление надзора за законностью  нормативных правовых актов. Это  значит, что суд дает оспоренному  нормативному акту юридическую оценку его соответствия нормативному акту.

Особое внимание следует уделить тем актам  органов правосудия, которые оказали  влияние на развитие системы правовых основ местного самоуправления, хотя ниже приведенные судебные решения  конкретно касаются организации  местного самоуправления в г. Москве.

Так, например, наиболее значимыми в этом плане представляются решение Московского городского суда от 26 декабря 2000 г. по заявлению  Жарко В.П., Павленко А.В., Шмелева  В.А. о признании противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению ч. 1 ст. 1, ч. 11 ст. 4, ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 12, ч. 5 ст. 13, ст. 19 Закона города Москвы «О районной управе в  городе Москве» (гражданское дело № 3-713/2000) и определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 марта 2001 г. № 5-Г01-12, которым незначительно  уточнена резолютивная часть данного  решения, в остальной части оно  оставлено без изменения, а кассационные жалобы мэра г. Москвы и Московской городской Думы -- без удовлетворения.

Важность этих двух актов органов правосудия заключается  не только в том, что ими было признано и подтверждено несоответствие федеральному законодательству положений закона Москвы «О районной управе в городе Москве», но самое главное в том, что в данных судебных актах содержатся правовые позиции и нормативное толкование, которые послужили основанием для коренных изменений всего законодательства Москвы в области местного самоуправления . К их числу можно отнести: