Вудро Вильсон: наука государственного управления

  В то время, как по эту сторону океана мы не сталкивались с большими проблемами в области государственного управления. В молодой стране с достаточным количеством хорошо оплачиваемых рабочих мест для каждого, с либеральными принципами правления и свободными от стереотипов навыками в осуществлении политических мер на практике, мы были надолго избавлены от необходимости тщательно обдумывать планы и методы государственного управления. Мы, естественно, слишком медленно осознавали важность и полезность тщательного изучения огромного количества томов исследовательских трудов, которые посылались в наши библиотеки европейскими издательствами. Подобно крепкому здоровому ребенку, наш государственный аппарат вырос как на дрожжах, расширяя свои полномочия и повышая свой статус, но в то же время, утрачивая гибкость и легкость движения. Его энергия и жизнеспособность перестали соответствовать его умению жить. Государственный аппарат набрал силу, но не знает правил поведения. Поэтому, великие в своем преимуществе по сравнению со странами Европы в плане беспрепятственного, здорового конституционного развития, сейчас, когда пришло время совершенствовать методы государственного управления и развивать научное знание, мы оказались в явно невыгодном по сравнению с заокеанскими государствами положении. Произошло это по причинам, которые я постараюсь разъяснить.

  Изучая  историю конституционного развития лидирующих государств в современном мире, можно прийти к заключению, что наиболее развитые формы правления прошли через три этапа, которые в своем развитии не минует ни одно государство. Первый этап – это эпоха абсолютного правления с присущей ей системой управления. Второй этап - эпоха создания конституций, которые положили конец абсолютизму и заменили его народным контролем, но при этом государственное управление было принесено в жертву достижению этих высоких целей. На третьем этапе свободные граждане развивают управленческие системы в условиях конституции, предоставившей им властные полномочия.

  Те  страны, где были абсолютные, но просвещенные монархи, которым стало ясно, что  настало время для политического  просвещения, когда только слепой не увидел бы, что успешный правитель только тот, кто является слугой управляемых, сейчас занимают ведущее положение в плане практики государственного управления. В таких государствах система управления организована таким образом, чтобы с достаточной простотой и эффективностью, подчиненными выражению единой воли, способствовать повышению общего благосостояния.

  Подобное, например, наблюдалось в Пруссии, где уделялось много внимания изучению и совершенствованию методов  управления. Фридрих Великий, суровый  и властный, в равной степени это относится и к методам его правления, открыто заявлял, что считает себя главным слугой государства, облеченным общественным доверием; что именно он, искренне служа интересам народа, создал систему государственного управления Пруссии, основы которой были заложены его отцом. В свою очередь его преемник Фридрих Вильгельм III, такой же абсолютный монарх, продолжил совершенствование методов управления, наметив более широкие структурные изменения, которые придали форму и жесткость современному государственному управлению в Пруссии. Почти все, что сейчас вызывает восхищение, было сделано по инициативе королевской власти.

  Те  же корни, если не та же последовательность развития, просматриваются и в  современной системе управления во Франции, с присущим ей симметричным территориальным делением и упорядоченной управленческой структурой. Эпоха Революции – Конвента – стала тем периодом, когда конституции писались, но не создавались. Революция провозгласила наступление эпохи Конституционного развития – вступление Франции во второй из упомянутых выше этапов, но не узаконила его. Революция нарушила и прервала установившиеся традиции абсолютного правления, но не покончила с ним окончательно. Наполеон продолжал пользоваться неограниченной властью, как и французские монархи, приемником которых он явился.

  Переустройство  системы управления во Франции в  эпоху Наполеона является еще  одним примером совершенствования  государственной машины исключительно  волей абсолютного правителя  накануне зрелого конституционного этапа. Никакое общенародное волеизъявление не могло бы добиться таких изменений, которые были осуществлены Наполеоном. Реорганизация, такая простая благодаря игнорированию местных предрассудков, такая логичная в плане своего влияния на выбор народа, могла бы быть провозглашена в декретах Конвента, но могла быть осуществлена только благодаря неограниченной власти деспота. Система правления VIII года доскональна в своей жестокости и совершенна в своей бессердечности. Кроме того, в основных чертах она была возвращением к свергнутому деспотическому правлению.

  С другой стороны, в странах, которые  вошли в эпоху создания конституции  и проведения реформ в интересах  народа до начала либерализации принципов  руководства, процесс совершенствования  государственного управления ограничивался полумерами и протекал довольно вяло. Как только страна начинала процесс создания конституции, его было крайне трудно прекратить и дать народу доступ в компетентный и не требующего больших затрат государственный орган. Не было конца постоянным изменениям конституции. Ваша обычная конституция может просуществовать едва ли лет десять без поправок и изменений. Вот почему решение управленческих вопросов откладывается в долгий ящик.

  Здесь, конечно, примерами могут служить  Англия и наша собственная страна. Уже в эпоху правления Анжуйской династии, до принятия Великой Хартии вольностей, которая обозначила начало конституционных форм правления, Генрих II уже принялся за осуществление законодательных и управленческих реформ с тем неистовством и порывом, которые соответствовали его коварному, энергичному, пробивному, необузданному в своих желаниях характеру и амбициям. В Англии, как и повсюду, королевское право законодательной инициативы, казалось, было направлено на то, чтобы управление страной осуществлялось в соответствии с желанием монарха. Но импульсивный, заблуждающийся Ричард и слабый, презираемый всеми Джон не смогли претворить в жизнь, реформы, начатые отцом. Во времена их правления развитие государственного управления уступило место борьбе за конституционные права. И Парламент, в отсутствие какого-либо английского монарха, обладающего практической хваткой или просвещенного настолько, чтобы ввести справедливые и долгосрочные формы государственного правления, стал королем.

  В результате Британский народ долго и успешно овладевал искусством ограничения сферы деятельности исполнительной власти и пренебрегал необходимостью совершенствования методов управления. Его функции чаще сводились к контролю, а не стимулированию деятельности правительства. Его больше заботило создание имиджа своего правительства как умеренного и справедливого, чем его превращение в эффективную, хорошо организованную структуру, работающую без сбоев. Политическая история Англии и США была скорее историей не развития государственного управления, а историей ошибок в законодательстве, не прогресса в системе исполнительных органов власти, а успехов в законотворчестве и политической критике. В следствие этого мы подошли к тому моменту, когда изучение и создание системы государственного управления диктуется необходимостью улучшения работы наших органов власти, обремененных застарелыми привычками конституционного строительства. Что касается установления основополагающих принципов, то период создания конституции практически закончился, но нам еще трудно избавиться от его влияния. Мы продолжаем критиковать, когда уже должны что-то создавать. Мы уже вступили в третий из упомянутых мною периодов: а именно в тот период, когда люди должны совершенствовать методы управления в рамках законодательного права, завоеванного в предыдущей борьбе с абсолютизмом. Но мы еще не готовы к решению задач, присущих новой эпохе.

  Подобное  объяснение, кажется, служит единственным оправданием нашего искреннего удивления  тому что, несмотря на огромные завоевания политических свобод и, прежде всего, несмотря на наш политический опыт и прозорливость, наша страна отстает от других в плане управленческой организации и навыков государственного управления. Почему, например, только сейчас началась чистка органов государственного управления, насквозь прогнивших уже 50 лет тому назад? Сказать, что причиной этого отставания явилось рабство, значит повторить то, что я уже сказал – нас задержали недостатки нашей конституции.

  Конечно, было бы более разумно в целом  следовать политическому курсу Америки и Англии, но не европейских стран. Нам не хотелось бы пройти такой путь исторического развития, как Пруссия, только чтобы иметь прусскую систему государственного управления. Прусская система государственного управления просто задушила бы нас. Лучше быть неопытным и свободным, чем систематичным и рабом. Конечно, никто не станет возражать против того, что наиболее предпочтительным являются свобода духа и опыт в делах. Такая наиболее разумная альтернатива побуждает нас к поиску скрытых причин, препятствующих натурализации долгожданной науки Государственного Управления.

  Тогда что нам мешает?

  Главным образом, это народный суверенитет. Намного труднее образовать управленческую структуру в условиях демократии, чем при монархическом строе. Сама завершенность большинства политических побед, которыми мы гордимся, нас и смущает. В нашей стране общественное мнение возведено на пьедестал, и оно запрещает нам надеяться на быстрое воспитание суверена в плане исполнения решений, или условий абсолютно сбалансированного функционирования системы государственного управления. Сам факт того, что мы реализовали власть народа во всей ее полноте сделал тем более сложной задачу организации этой власти. Для того, чтобы сделать шаг вперед необходимо проинформировать и убедить многочисленную и многоликую монархическую власть, называемую общественным мнением. И это сделать намного труднее, чем повлиять на одного монарха-короля. Один правитель примет простое решение, будет его сразу же выполнять, поскольку является носителем одного мнения, выраженного одним приказанием. Но тот, другой правитель – народ -имеет множество разнообразных мнений. Люди не могут прийти к однозначному решению, кроме как посредством компромисса, достигнутого в результате сглаживания противоречий, урезания первоначальных планов, некоторого отката от принципиальных позиций. В течение ряда лет мы будем иметь только последовательность решений, шквал приказов, проходящих через всю процедуру внесения поправок.

  В государственном управлении так  же, как и в добродетели, самым трудным оказывается совершенствование. В прошлом решение такой задачи зависело от одного человека, обладающего верховной властью, который был обычно эгоистом, робким человеком, глупцом и невеждой, хотя, надо отметить, время от времени встречался и мудрый правитель. Сейчас причиной затруднений является то, что множество, люди, обладающие верховной властью, не имеют одного уха, на которое можно было бы нашептать, и являются также эгоистами, невеждами, неуверенными, упрямыми или глупцами, и такими являются многие тысячи людей, хотя, опять повторюсь, и среди них можно найти несколько сотен мудрых. Когда-то преимущество реформатора заключалось в том, что разум верховного правителя находился в точно определенном месте, в голове одного человека, и, следовательно, до него можно было добраться. Хотя недостатком было то, что этот разум обучался крайне неохотно или понемногу, находится под влиянием кого-то, кто обучал его только плохим вещам. Однако в настоящее время реформатора сбивает с толку тот факт, что разум правителя не имеет точного местоположения, а воплощен в нескольких миллионах проголосовавшего большинства. К тому же его приводят в замешательство то, что этот разум также находиться под влиянием фаворитов, которые ничуть не меньше фавориты в добром старом значении этого слова, так как они представляют собой не людей, а предвзятое мнение, то есть предубеждения, которые не поддаются никакой логике, поскольку не являются порождением рассудка.

  В любом государстве, где правительство  считается с общественным мнением, реформы будут осуществляться медленно, и все реформы будут полны компромиссов. Поскольку там, где существует такое понятие как общественное мнение, оно должно главенствовать. Сейчас эта аксиома признается половиной государств мира, и вскоре общественному мнению станут доверять даже в России. Кто бы ни проводил реформы в условиях современного конституционного правления, прежде всего он должен внедрить в сознание граждан желание каких-либо перемен. После чего их следует убедить в необходимости тех перемен, которые стремится осуществить реформатор. Сначала необходимо заставить общественное мнение захотеть слушать, а затем проследить, что оно слушает то, что нужно. Он должен всколыхнуть общественную мысль и затем направить ее в нужное русло.

  Первый  шаг не менее труден, чем второй, поскольку общественное мнение на девять десятых защищено законом, что в дальнейшем исключает всякую возможность упразднения права народного волеизъявления. Первое поколение считает нечто уже достигнутое, как некий сдвиг, приближающий к реализации какого-либо принципа. Следующее поколение превозносит достигнутое как максимальное приближение к сущности этого принципа. Но уже через поколение люди начинают выдавать достигнутое за сам принцип. Для достижения апофеоза хватает жизни всего лишь трех поколений. Внук воспринимает робкие дедовские эксперименты, как естественный порядок вещей.

  Даже  если бы мы обладали достаточно четким пониманием политической истории, и  прекрасно обученные люди создали  бы несколько постоянно действующих, безошибочных, в меру мудрых принципов управления, которые были бы в конце концов приемлемы для всех политических доктрин, стала бы им следовать страна? Именно в этом и состоит проблема. Большинство человечества не отличается философичностью, но в то же время это же самое большинство сейчас имеет право голоса. Истина должна быть не только простой, но и понятной, прежде чем она предстанет на суд тех людей, которые каждое утро идут на работу. И если об этом не позаботиться, то возникнет много сложностей прежде, чем эти самые люди не решат предпринять какие-то действия для торжества истины.

  А где еще можно найти такое  место, как США, где проживает  такое огромное количество разных, не отягощенных философскими раздумьями людей? В этой стране для того, чтобы  изучить такое явление как общественный разум, необходимо понять не только, то чем были заняты умы американцев предыдущих поколений, но и факторы, которые формировали сознание ирландцев, немцев, негров и т.д. Чтобы новая доктрина встретила общественное понимание, необходимо оказать влияние на умы, сформированные характерными особенностями разных рас, умы, унаследовавшие все предубеждения окружающего их общества, умы, деформированные в ходе исторического развития целого ряда народов, замкнутые или открытые, согретые или замороженные в климатических условиях практически любой точки земного шара.