Вудро Вильсон: наука государственного управления

  Вудро Вильсон. Наука государственного управления 

  Полагаю, что ни одна практически ориентированная  наука не изучается до тех пор, пока не возникнет необходимость  ее знать. Вот почему тот факт, что  исключительно практически ориентированная  наука о государственном управлении проникает в учебные курсы колледжей этой страны, свидетельствует о том, что в этой стране углубленное изучение методов управления становится необходимостью, если вообще требуются доказательства этого процесса. Нет, однако, необходимости говорить о том, что мы не будем заниматься исследованием учебных программ для того, чтобы найти эти доказательства. Никто не оспаривает тот факт, что современная реформа государственной службы после выполнения первичных задач, должна быть направлена не только на совершенствование работы персонала, но и на совершенствование организации и методов работы правительственных учреждений, поскольку очевидно, что именно этот аспект деятельности нуждается в усовершенствовании не менее, чем работа персонала. Предметом изучения государственного управления как науки является, во-первых, определение того, что правительство в силах должным образом и успешно выполнить, и, во-вторых, как оно может выполнить намеченное с наиболее возможной производительностью, но минимально возможными затратами либо денег, либо энергии. Оба эти положения должны быть освещены, и только детальное исследование может помочь их осветить.

  Прежде  чем начать это исследование, однако, необходимо:

1. Принять во внимание то, что уже было сделано в этом направлении, т.е. историю вопроса.
2. Определить предмет изучения.
3. Определить оптимальные методы его изучения и выделить наиболее четкие политические концепции, чтобы опереться на них при проведении исследования.

  До  тех пор, пока не решим эти проблемы, мы будем двигаться без карты и компаса.

  I

  Наука о государственном управлении стала  последним достижением политической науки, история которой началась приблизительно 2200 лет тому назад. Она  появилась на свет в нашем веке при жизни нашего поколения.

  Почему  же наука о государственном управлении запоздала с рождением? Почему она дожидалась до нашего беспокойного столетия, чтобы потребовать к себе внимания? Государственное управление – наиболее очевидная функция правительства; это правительство в действии; это исполнительный, оперативный, наиболее заметный аспект правительства и, безусловно, имеет такую же историю, как и само правительство. Это правительство в действии и было бы естественно предположить, что на ранних стадиях развития научной мысли, именно правительство в действии имело шансы привлечь внимание и спровоцировать научные исследования тех, кто занимался политикой.

  Но  это не так. Ни один ученый не проводил систематического научного исследования государственного управления как раздела  науки о государственной власти до того времени, как наш век, пережив период юности, не начал развивать характерные для нашего столетия систематическое знание. Вплоть до нашего времени все, кто работал в области политической науки, и чьи труды мы сейчас читаем, обдумывали, доказывали и вводили в догму только те вопросы, которые затрагивали устройство правительства, природу государства, суть и место верховной и народной власти, королевские прерогативы. Они рассуждали о величии смысла, лежащего в основе правления, и высоких задачах, которые ставятся человеческой природой и человеческими целями и составляют предназначение правительства. Больше всего вызывал споры тот огромный раздел теории, в котором монархия боролась против демократии; в котором олигархия выстроила бы себе мощные укрепления привилегий, и в котором тирания стремилась любыми возможными способами удовлетворить свои притязания перед конкурентами. В период баталий принципов у государственного управления не было возможности остановиться, чтобы проанализировать собственные действия. Вопрос всегда стоял следующим образом: кто будет писать закон, и каким он будет? Другой вопрос, как закон будет проводиться жизнь научными методами, без проволочек и в кратчайшие сроки, одинаково для всех, в то время был отложен в сторону, поскольку считалось, что это «… практическая деталь», которая может быть улажена рядовыми чиновниками, когда ученые договорятся об общих принципах.

  То, что политическая мысль развивалась  в этом направлении, было, конечно, не случайно и не из-за прихоти или  предпочтений политических философов. По словам Гегеля, философия любой эпохи есть «не что иное, как дух этой эпохи, облеченный в абстрактную мысль». И политическая философия, как и любая другая философия, должна отражать текущее положение дел. В былые времена главным был вопрос об устройстве власти, в результате усилия ученых были направлены на его решение. Проблемы государственного управления почти или вовсе не существовали, или, по крайней мере с ними справлялись сами управленцы. Функции правительства были просты, поскольку жизнь сама по себе была проста. Правительство приказывало мужчинам, даже не думая советоваться с их женами. Не было сложной системы государственных доходов и долгов, ставящей в тупик финансистов, и, следовательно, не было и поставленных в тупик финансистов. Ни один человек, облеченный властью даже не задавался вопросом как эту власть использовать. Основной и единственный вопрос, волновавший каждого, состоял в следующем: кто завладеет властью? Население было вполне управляемых размеров, виды собственности были просты. Было много фермерских хозяйств, но не было бирж и ценных бумаг; поголовье скота превышало количество, закрепленных законом имущественных прав.

  Я сказал, что все это характеризует  «былые времена», но в равной степени  это можно отнести и к сравнительно недавнему времени. Нет нужды оглядываться на предыдущий век в поисках корней современных трудностей в торговле и торговых спекуляциях, а также зловещего зарождения государственных долгов. Добродетельная королева Елизавета без сомнения думала, что можно обжечься при попытке вмешательства в дела монополий XVI в., которые не идут ни какое сравнение с монополиями XIX в. Когда Блекстоун, сокрушался по поводу того, что корпорации не имеют тела, чтобы нанести по нему удар, и души, чтобы ее проклясть, он предвосхитил время для подобного рода жалоб, которое наступило спустя столетие. Вечные разногласия между хозяином и рабочим, которые сейчас достаточно часто сотрясают индустриальное общество, начались задолго до Черной смерти и первые рабочие законы; но до недавнего времени никто не мог предположить, что в сейчас они примут такой угрожающий размах. Короче говоря, если в раньше наблюдалось зарождение проблем в области государственного управления, то наше время свидетельствует о том, что они достигли кульминационной точки.

  Вот почему в настоящее время необходимо четко и систематически увязать  задачи государственного управления с  тщательно выверенными политическими  стандартами вот почему сейчас у  нас есть то, чего никогда раньше не было - наука о государственном управлении. Еще никоим образом не поставлена точка в решении вопросов о конституционных принципах, (значение которых никто не умаляет), однако, с практической точки зрения проблемы управления сейчас становятся все более актуальными. Становится все труднее и труднее заставить конституционные законы работать, чем их разрабатывать.

  Далее хочу привести несколько эксцентричный  пример г-на Бегеота, в котором наглядно видна разница между старыми  и новыми методами государственного управления управления.

  В давние времена, когда деспот изъявлял желание управлятьотдаленной провинцией, он посылал сатрапа верхом на крупной лошади, аего людей на маленьких лошадках. От сатрапа почти не приходило никаких вестей, за исключением тех случаев, когда он посылал своих людишек с рассказом о том, чем он там занимается. Такое положение дел не требовало больших управленческих усилий. Источниками информации являлись обыкновенные слухи и случайные сообщения. Если оказывалось, что дела в провинции скорее шли плохо чем хорошо, то сатрапа № 1 отзывали и на его место посылали сатрапа № 2. В цивилизованных странах процесс выглядит по-другому. В провинции, в которой вы собираетесь править, вы создаете бюро. Бюро обязано писать письма и делать с них копии, а также присылать 8 докладов ежедневно в головной офис в Санкт-Петербурге. В провинции никто ничего не делает без дублирования той же самой работы в столице для того, чтобы можно было «проверить», что он все исполняет как положено. В результате, на головы чиновников департамента сваливается такое огромное количество бумаг, которые надо прочитать, и работы, которую можно выполнить только обладая недюжинными способностями, отличной профессиональной подготовкой и не иссякающей работоспособностью.¹

  Едва  ли отыщется какая-либо отдельно взятая функция правительства, которая, будучи простой в прошлом, сейчас бы не представляла большую сложность. В былые времена в правительственной сфере было несколько хозяев, сейчас их множество. В прошлом большинство подчинялось правительству, сейчас все наоборот. Если раньше правительство могло следовать причудам двора, но сейчас оно должно следовать взглядам нации в целом.

  А эти идеи постоянно перерастают  в новые концепции, воплощающие  обязанности государства. Поэтому  с каждым днем функции правительства  одновременно и усложняются, и значительно увеличиваются в числе. Государственное управление проникает везде, никакое новое предприятие не может без него обойтись. Например, полезность, дешевизна и успешная работа государственной почты указывают на установление с самого начала правительственного контроля над системой телеграфа. Но даже, если наше правительство не будет следовать примеру европейских стран, в которых строительство и покупка телеграфного и железнодорожного сообщения является прерогативой правительства, нет сомнения в том, что некоторым образом, правительство просто обязано владеть корпорациями государственного значения. Создание федеральной системы уполномоченных по вопросам железнодорожного сообщения, наряду с уже действующими комиссиями штатов, предполагает достаточно серьезное и требующее осторожного подхода расширение функций государственного управления. Какой бы вес штатные и федеральные органы власти не имели бы в корпорациях, принципы их работы должны основываться на бережном отношении и чувстве ответственности, что требует немало ума, знаний и опыта. Чтобы успешно осуществить эти вещи, их нужно изучить. А они, как я уже сказал, являются только одной из многих дверей, ведущих в офисы органов власти. Идея государства и, следовательно, представления об идеальных государственных обязанностях претерпевают сейчас значительные изменения, и «идея государства заключается в совестливости государственного аппарата». Видеть каждый день то новое, что должно сделать государство, и затем понять, как это следует сделать.

  Вот почему необходима наука о государственном  управлении, цель которой заключается в том, чтобы наладить работу правительственных органов, чтобы заставить работать по деловому, укрепить и четко определить их управленческую структуру, а также внедрить в сознание государственных служащих чувство исполненного долга. Это одна из причин, обусловливающих существование такой науки.

  Но  где же эта наука создавалась? Определенно не по эту сторону  океана. Не так уж и много можно  разглядеть научных подходов в нашей управленческой практике. Ядовитая атмосфера, царящая в муниципальных органах управления, тайные интриги на штатном уровне, неразбериха, а также постоянно вскрываемые случаи синекуры и коррупции в Вашингтонских кругах не позволяет нам думать о том, в США в настоящее время повсеместно существует четкое представление о сущности хорошего государственного управления. Нет. До сих пор американские ученые не приняли участия в развитии этой науки. Это сделали ученые Европы. Наука о государственном управлении – не наше детище. Это зарубежная наука, не говорящая на языке английских или американских принципов. Эта наука говорит только на иностранных языках и высказывает чуждые нам идеи. Ее цели, ее примеры, ее условия почти исключительно опираются на историю иностранных государств, на прецеденты иностранных систем, на уроки иностранных революций. Наука развивалась профессорами Франции и Германии, и, следовательно, была приспособлена к потребностям небольшого по размерам государства, и соответствовала централизованным формам правления. Чтобы соответствовать нашим нуждам, эта наука должна учитывать сложность и многоукладность нашей страны, а также ее децентрализованную форму правления.

  Если  мы и возьмем такую науку на вооружение, то мы должны ее американизировать  не только формально в плане языка, но и по сути: радикально переосмыслить идеи, концепцию и цель. Эта наука должна выучить наизусть все наши установления, избавиться от начетничества и вдохнуть американский воздух свободы.

  Объяснение  того, почему на так явно приспособленную для всех форм правления науку прежде всего обратили внимание европейские государства, где уже давно существовали монопольные формы правления, а не в Англии или США, где правительства формировались по результатам всеобщих выборов, несомненно, может быть двояким. Во-первых, из-за того, что правительства Европы не зависели от общественного согласия и требовалось больше усилий, чтобы удержать бразды правления; и во-вторых, желание сохранить монополию на власть заставляло монополистов изыскивать такие методы правления, которые вызывают наименьшее недовольство. Помимо этого, их было не так уж и много, чтобы незамедлительно воспользоваться этими методами.

  Очень поучительно глубже изучить эту  проблему. Говоря о европейских правительствах, я, конечно, исключаю Англию. Она не отказалась от перемен, вызываемых течением времени. Она просто смягчила жестокий переходный период от аристократического государственного правления к демократическому путем постепенного внедрения конституционных реформ, что, хотя и не помогло предотвратить революцию, перевело ее на мирные рельсы. Напротив, континентальные страны в течение длительного времени отчаянно противостояли всем переменам, и могли бы избежать революций только путем смягчения суровости абсолютистской формы правления. Они постоянно стремились так усовершенствовать свою машину, чтобы устранить изнашивающее ее трение, так смягчить свои методы путем учета интересов управляемых, чтобы быть в состоянии уменьшить все нарастающую ненависть, так усердно и своевременно предлагать свою помощь в любых начинаниях, чтобы сделать себя незаменимыми среди трудолюбивых людей. В конце концов они дали людям конституцию и право участвовать в выборах. Но даже после этого они получили разрешение оставаться деспотами в образе заботливых родителей. Они стали слишком эффективными, чтобы без них можно было обойтись, слишком четко работающими, чтобы бросаться в глаза, слишком просвещенными, чтобы можно было неосмотрительно подвергать сомнению их деятельность, слишком доброжелательными, чтобы вызывать подозрения; слишком могущественными, чтобы им противостоять. Все это требовалось изучить, и это было тщательно изучено.