Вудро Вильсон: наука государственного управления

  Уже достаточно сказано об истории изучения методов управления и особенно тех  трудных условиях, в которых мы приступаем, как мы это делаем в  настоящее время, к их изучению. Сейчас поговорим о предмете изучения науки управления и характерных для этой науки целях.

  II

  Сфера государственного управления это деловая  сфера (сфера исполнения обязанностей).Она  свободна от спешки и борьбы, свойственной политике, в некоторых своих аспектах она держится в стороне даже от решения спорных законодательных вопросов. Она является частью политической жизни только в той мере, как методы бухгалтерского учета являются частью с жизни общества: только в той мере, как машина составляет неотъемлемую часть производственного процесса. Но в то же самое время государственное управление поднято выше уровня не представляющей интереса технической детали тем обстоятельством, что благодаря своему высокому предназначению, оно прямо связано с вечными принципами политической прозорливости и с неизменными истинами политического прогресса.

  Целью науки о государственном управлении является освобождение методов исполнительной власти от приводящих к путанице и  требующих больших финансовых затрат эмпирических экспериментов, и их научное обоснование с учетом глубоко лежащих основополагающих принципов.

  Именно  по этой причине мы должны рассматривать  реформу государственной службы на современной стадии ее развития лишь как прелюдию к более полной реорганизации системы управления. Сейчас мы пересматриваем методы назначения на государственную должность; мы должны продолжить и решить вопрос четкого распределения должностных функций наряду с конкретными рекомендациями, касающимися управленческой организации и ее деятельности. Таким образом, нынешняя управленческая реформа является ничем иным, как моральной подготовкой к тому, что за ней последует. Она очищает моральную атмосферу в управленческих организациях, путем утверждения священности государственного учреждения как места, облеченного доверием народа. Изгоняя оттуда личные пристрастия, она расчистила путь для придания ему большей деловитости. Смягчая мотивы поведения государственного управления, реформа указывает на его возможности улучшить методы работы.

  Позвольте мне несколько более подробно остановиться на том, что я сказал о сфере управленческой деятельности. Чрезвычайно важно подчеркнуть ту истину, на которой уже давно настаивали реформаторы государственного управления, а именно: государственное управление находится за пределами собственно политической сферы. Вопросы государственного управления не являются политическими вопросами. Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо.

  Это разделение имеет принципиальное значение. Видные ученые Германии настаивали на обязательности этого положения. Так, например, Биунчли призывает, отделить государственное управление как  от политики, так и от права.² По его словам, политика – это деятельность государства в «сфере всеобщих и глобальных вопросов», тогда как, «управление, с другой стороны» – это «действия государства в сфере реализации менее глобальных и конкретных мер. Политика, таким образом, это сфера приложения усилий государственного деятеля, а управление – технического исполнителя». «Политика государства ничего не стоит без поддержки управления», но из этого не следует, что управление является политикой. Мы не нуждаемся в авторитетном мнении немецкого специалиста, чтобы подтвердить это положение, поскольку грань между управлением и политикой, к счастью, сейчас настолько очевидна, что нет необходимости вдаваться в дальнейшие рассуждения.

  Есть  другое необходимое для наших  окончательных выводов различие, которое, хотя и представляет собой  лишь еще одну сторону разграничения государственного управления и политики, не так легко заметить. Я имею в виду разграничении между конституционными и управленческими проблемами, между тем государственным регулированием, которое предусмотрено конституцией, и тем, которое выполняет роль многофункционального, удобного средства, используемого при любых изменениях.

  Зачастую  невозможно (не вдаваясь в такие  подробности, которые могут все  запутать, и такие мелкие детали, которые уведут в сторону)легко  объяснить, где собственно находится государственное управление в различных департаментах любого действующего правительства. Нельзя провести пограничную линию между управленческими и неуправленческими функциями, выполняемыми тем или иным департаментом в правительстве, если не пройти по холмам и равнинам, находящихся в тумане разграничений, если не пробраться через джунгли законодательно установленных должностных инструкций, и через встречающиеся тут и там «если», «но», «когда»и «однако» настолько многочисленных, что ускользают от обычного глаза, не привыкшего к подобным наблюдениям и, следовательно не знакомого с использованием теодолита логического рассмотрения. В своей массе государственное управление представляет собой инкогнито почти для каждого из-за того, что оно запутано политическим «менеджментом»,и, опять же, принципами конституции.

  Пожалуй, легкость, с которой происходит вся  эта путаница, можно объяснить  при помощи высказываний, сделанных, например, Бартольдом Георгом Нибуром (1776-1831).«Свобода», говорит Нибур, « зависит в неизмеримо большей степени от управления, чем от конституции» (Бартольд Георг Нибур, был немецким историком). На первый взгляд это кажется в значительной мере справедливым. Очевидно, что способность реализовать свободу больше зависит от методов управления, чем от конституционных гарантий, хотя только конституция гарантирует обеспечение свободы. Но, если подумать, насколько справедливо даже это утверждение? Свобода есть легкость физиологического движения не больше, чем интеллект есть легкость и энергичность, с которым двигаются конечности здорового человека. Законы, которые управляют человеком или конституцией – это важнейшая пружина свободы или рабства. Если зависимость и подчинение не имеют цепей и облегчены всеми прекрасно работающими приспособлениями, используемыми заботливым и внимательным правительством, то это не значит, что они превращаются в свободу. Свобода не может существовать отдельно от положений конституции, и никакие методы управления, как бы совершенны и либеральны они ни были, не могут дать человеку даже ее жалкое подобие, если они опираются на принципы государственного управления, лишенные конституционных свобод.

  Четкое  понимание различий между сферой конституционного законодательства и  сферой управленческих функций должно исключить возникновение каких-либо недоразумений. И можно назвать несколько приблизительных критериев, способствующих проведению такого разграничения. Государственное управление заключается в детальном, систематическом исполнении общественных законов. Каждый отдельный случай применения общих законов представляет собой акт управленческой деятельности. Например, сумма обложения и повышения налогов, казнь преступника, транспортировка и доставка почты, вооружение армии и военно-морского флота, призыв военнослужащих и т.д. – все это является очевидными управленческими действиями. Но очевидно, что основные законы, которые руководят действиями органов управления, находятся выше и вне компетенции сферы управления. Генеральные планы действий правительства не являются управленческими, однако их детальное выполнение является компетенцией управления. Поэтому, конституции касаются только тех проявлений управления, которые призваны контролировать исполнение общего законодательства. Наше федеральное законодательств соблюдает этот принцип тогда, когда совершенно не упоминает даже самые главные исполнительные органы и говорит только о Президенте Соединенных Штатов, который делит с правительством функции законодательной инициативы и осуществления политического курса страны, и только о представителях высшей юридической власти, в обязанности которой входит толкование и защита законов, а не о тех, кто их просто озвучивает.

  Но  это явно недостаточно для четкого  разграничения между Желанием и  соответствующим ему Делом, потому что исполнитель должен иметь собственную свободу выбора средства для выполнения своей работы. Он не должен быть слепым орудием. В этом и заключается отличие генерального плана от специфических средств его осуществления.

  Действительно, существует такие случаи, когда государственное управление вступает на территорию конституции, или, по крайне мере, на то, что кажется является территорией конституции. Наука о государственном управления с философской точки зрения тесно связана с изучением правильного распределения конституционных полномочий. Чтобы быть эффективной, она должна открыть простейшие механизмы, с помощью которых можно было бы безошибочно определить обязанности официальных лиц, то есть, наилучший способ, который бы мог разделить полномочия, не стесняя свободу действий, и с предельной четкостью определить обязанности. Именно вопрос о разделении полномочий, если его рассматривать в плане обоснования функций государственного управления, безусловно, является центральным вопросом конституции. Если наука о государственном управлении сможет открыть оптимальные принципы распределения полномочий, то этим она окажет неоценимую услугу науке о конституционном законодательстве. Я убежден в том, что Монтескье не сказал последнего слова по этому вопросу.

  Решение проблемы распределения полномочий, наверное, приобретает особое значение в условиях демократии, когда официальные лица имеют много хозяев, в отличие от других систем, где их только несколько. Каждый властелин относится с подозрением к своим слугам. Не является исключением и народ-властелин. Но как с помощью науки можно ослабить это недоверие? Если его классифицировать, как разумную бдительность это было бы всем на пользу; а если бы эта бдительность подкреплялась однозначно определенной ответственностью, то это было бы даже благотворно. Недоверие не идет на пользу ни человеку, ни обществу. Доверие дает силу всем отношениям в жизни, и, поскольку, создание условий для искоренения подозрительности является прерогативой законодательных реформ, то задача организатора управления заключается в том, чтобы методы управления соответствовали бы условиям четко установленной ответственности, что в свою очередь вызывает доверие.

  И я бы сказал, что огромные полномочия и не стесняющее свободу действий благоразумие являются непременными условиями ответственности. В каждом случае проявления хорошего или плохого управления внимание общественности должно быть направлено на конкретного руководителя, чтобы выразить ему соответственно похвалу или порицание. Власть опасна, когда безответственна. Когда ответственность разделяют многие, она теряет определенность, и отсутствие определенности в ответственности приводит к безответственности. Но когда ответственность возложена на конкретного руководителя или ведомство, ее легко проследить и установить. Если для выполнения своих обязанностей, человек должен открыто и честно добиваться успеха, и если в то же время он чувствует, что ему предоставлена большая свобода действий, то чем больше его власть, тем менее вероятно, что он будет ею злоупотреблять; тем больше он наберется мужества, сил и трезвого ума, тем выше он будет вознесен властью. Чем меньше его власть, тем больше он чувствует безопасную неопределенность и незаметность своего положения, и тем быстрее он превратится в нерадивого работника.

  Вот сейчас мы явно приблизились к более сложному кругу проблем, а именно к правильным взаимоотношениям между общественным мнением и государственным управлением.

  Кто заслуживает доверие, и кто его  оказывает? Ожидает ли официальное  лицо от общественности или от своего непосредственного начальника заслуженной похвалы и продвижения по служебной лестнице? Нужно ли призывать народ, чтобы устанавливать управленческую дисциплину, как его призывают, чтобы устанавливать принципы конституции? Эти вопросы имеют свои корни, без сомнения, в ключевой проблеме всего настоящего исследования: а именно, какое участие общественное мнение принимает в осуществлении государственного управления?

  Правильный  ответ, видимо, звучит следующим образом: общественное мнение будет играть роль авторитетного критика.

  Но  каков же метод, который бы заставил этого авторитетного критика говорить? Наша специфически американская трудность в организации системы управления заключается не в риске потерять свободу, а в риске невозможности или даже нежелании отделить существенное от случайного. Наши успехи кажутся сомнительными из-за постоянно преследующей нас ошибки, а именно, из-за попыток решить слишком много проблем с помощью простого голосования. Самоуправление не означает вмешательство во все дела, подобно тому, когда при ведении домашнего хозяйства, еду не всегда нужно готовить самому. Следует доверять повару, который может управляться с огнем и плитой.

  Те  страны, где общественное мнение следует  еще проинструктировать в отношении  его привилегий и приучить идти по собственному пути, вопрос о границах влияния общественного мнения решить легче, чем в нашей стране, где общественное сознание чрезвычайно активно и полно решимости идти своим путем. Трогательно видеть целую книгу, написанную немецким профессором политологом, чтобы призвать своих сограждан: «Пожалуйста, попытайтесь сформировать свое мнение по национальным вопросам». Но возможно предположить, что общественность, которая так скромна, может оказаться спокойной и послушной, когда узнает, о каких вещах она не имеет права думать и говорить в повелительном тоне. Она, возможно, станет инертной, ноне будет вмешиваться не в свое дело. Общественность будет воспринимать указания, прежде чем само начнет их давать. Ее политическое образование будет предшествовать политической активности. Пытаясь давать указания нашему общественное мнение, мы имеем дело с учеником, который склонен полагать, что он уже получил достаточно знаний.

  Проблема  заключается в том, чтобы сделать  общественное мнение действенным, без  риска, что оно будет вмешиваться не в свое дело. Прямо высказываемое критическое мнение общественности, по поводу каждодневных мелочей и ежедневной практической деятельности органов управления, конечно же, является бестактной назойливостью, сходной с неумелым обращением с тонким механизмом. Но наблюдение общественности за осуществлением общего стратегического курса как в области политики, так и в области государственного управления, имеет благотворное влияние и является обязательным. Пусть управленческая наука определяет наилучший способ осуществления обществом независимого контроля, исключая его вмешательство во все другие дела.