Работа с обращениями граждан практика применения

Наряду с этим Н.Г. Савосина отмечает: «Праву граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления соответствует обязанность этих органов, а также должностных лиц, которым они направлены, в установленном законом порядке и сроки рассмотреть обращение и принять по ним обоснованное и законное решение»14. Действующим законодательством, кроме того, установлены гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу. Они определены Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ, а также Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ (ред. от 25.07.2011) «О персональных данных» и др. Однако обратившийся к органам власти гражданин, в свою очередь, также имеет обязанности перед органами власти, заключающиеся в том, что он не должен злоупотреблять возможностями института обращений, его обращение не должно содержать оскорбительные выражения и угрозы в адрес должностного лица и т.д.

Современный этап развития российской государственности характеризуется расширением правового регулирования правоотношений, связанных с обращениями граждан. В частности, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"15 к основным направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции относит (ст. 7) усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц, создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с гражданами и институтами гражданского общества, обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"16 обязывает государственные органы (ч. 9 ст. 13) размещать в сети Интернет обзоры обращений граждан, организаций и общественных объединений, а также обобщенную информацию о результатах их рассмотрения и принятых по ним мерах. Важное значение в связи с этим имеет Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"17, регулирующий отношения, возникающие по поводу оказания гражданам и юридическим лицам этих услуг исполнительно-распорядительными органами государственной власти и местного самоуправления. Нормами гл. 2.1 этого Закона, кроме того, в настоящее время регулируется порядок досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, а также должностных лиц этих органов, государственных и муниципальных служащих.

Кодекс РФ об административных правонарушениях дополнен рядом норм, значительно усиливающих ответственность должностных лиц, а также государственных и муниципальных служащих за нарушение установленного законодательством порядка работы с обращениями граждан, оказания государственных и муниципальных услуг. В частности, ст. 5.59 КоАП РФ (введена Федеральным законом от 11 июля 2011 г. N 199-ФЗ18) предусматривает наложение на должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления административного штрафа в размере от 5 тысяч до 10 тысяч рублей за нарушение установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращений граждан. Статьей 5.63 КоАП РФ (введена Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. N 383-ФЗ19) предусмотрено наложение административных штрафов за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг сотрудниками многофункциональных центров (МФЦ) и иных организаций, в том числе ч. 3 ст. 5.63 - наложение административного штрафа в размере от 20 тысяч до 30 тысяч рублей на должностное лицо, наделенное полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение порядка предоставления государственной или муниципальной услуги, порядка или сроков рассмотрения жалобы либо незаконный отказ или уклонение указанного должностного лица от принятия ее к рассмотрению20.

Указом Президента России от 13 апреля 2010 г. N 460 на руководителей федеральных органов государственной власти и иных государственных органов была возложена обязанность обобщать практику рассмотрения обращений граждан и организаций по повышению эффективности работы с обращениями. Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления было рекомендовано руководствоваться данным требованием. Указом Президента РФ от 13 марта 2012 г. N 297 утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2012 - 2013 гг., инициирована разработка проекта Федерального закона об общественном контроле, имеющего целью определение полномочий институтов гражданского общества по осуществлению общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления21.

Вместе с тем в практической деятельности органов власти необходимо учитывать специфику правоотношений, связанных с обращениями граждан. Комментируя ст. 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ, А.Б. Смушкин отмечает в связи с этим: "Спецификой правоотношений, являющихся предметом правового регулирования данного Закона, выступает их двойственная природа. С одной стороны, обращения граждан - это реализация их права, предоставленного Основным Законом Российской Федерации, то есть они попадают в сферу действия норм конституционного права. А с другой стороны, вопросы приема и рассмотрения обращений граждан лежат в сфере административно-правового регулирования"22. Именно поэтому правовое регулирование широкого комплекса процедур, связанных с реализацией установленного российским законодательством порядка рассмотрения обращений граждан (предложений, заявлений, жалоб), осуществляется административно-правовыми актами, в первую очередь посредством разработки административных регламентов осуществления государственных (муниципальных) функций и оказания государственных (муниципальных) услуг.

Рассмотрение обращений граждан относится к совместной компетенции РФ и ее субъектов. В ч.2 статьи 3 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закреплено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом. Изменение норм федерального закона на региональном уровне допускается только в сторону увеличения прав и дополнения гарантий граждан и ни в коем случае не в сторону их ущемления. В тоже время законодательство субъектов не должно противоречить федеральному и уставленному в Конституции РФ разграничению предметов введения.

Несмотря на то, что Закон устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан в государственных органах и органах местного самоуправления, и не включает в список адресатов обращения граждан учреждения и организации, ряд коммерческих и некоммерческих организаций придерживаются положений Закона в своей работе. Такие организации закрепляют основные положения закона во внутренних локальных актах, регламентирующих работу с обращениями граждан.

Специальные обращения граждан регламентируются отдельным законодательством. Их отличает: предмет обращения, форма, специальные сроки подачи и документы, которые необходимо предоставить, специальные органы, рассматривающие такие обращения, процедурные особенности рассмотрения, уплата государственной пошлины и др.

К примеру, жалобы на нарушение порядка предоставления государственных услуг регулируются Постановлением Правительства РФ от 16 августа 2012 г. N 840 "О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации"23. Правила определяют процедуру подачи и рассмотрения жалоб на нарушение порядка предоставления госуслуг, выразившееся в неправомерных решениях и действиях (бездействии).

Действие правил распространяется на жалобы, поданные с соблюдением требований Закона об организации предоставления муниципальных и госуслуг. Приведены требования к содержанию жалоб. Они подаются в письменной форме, в т. ч. при личном приеме заявителя, или в электронном виде. Жалобы принимаются в месте, где заявитель подавал запрос на предоставление услуги, либо там, где он получил результат. Время приема жалоб должно совпадать со временем предоставления услуг. Регионам и муниципалитетам рекомендовано руководствоваться постановлением при определении особенностей подачи и рассмотрения соответствующих жалоб.

Таким образом, право граждан на обращение в органы государственной власти является не только средством реализации прав и свобод, предоставленных гражданину Конституцией РФ, но и выступает связующим звеном в горизонтали "власть - народ". Накопленный положительный опыт в области взаимоотношений населения и органов власти является хорошим инструментом совершенствования данного направления в деятельности исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований в субъектах РФ.

Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон об обращениях) регулирует правоотношения, связанные с реализацией конституционного права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан должностными лицами указанных органов.

Спецификой правоотношений, являющихся предметом правового регулирования норм Закона об обращениях, выступает их двойственная природа. С одной стороны, обращения граждан – это реализация их права, предоставленного Конституцией РФ (область регулирования конституционного права). С другой стороны, вопросы приема и рассмотрения обращений граждан лежат в сфере административно-правового регулирования24.

1.2. Механизм реализации работы с обращениями граждан

Взаимоотношения между гражданином и государством в лице его органов публичной власти являются очень сложной динамической системой. Это не только существовавшая в той или иной форме во все века возможность подданного апеллировать к правителю за защитой своего права, но и один из важнейших способов обеспечения информирования власти о положении в государстве. Поэтому справедливо говорить не только и не столько о формах взаимодействия граждан и государственных органов в виде жалоб, но и о более общей категории - обращениях.

Обращение всегда является актом свободного волеизъявления индивидуального субъекта либо групп таких субъектов и, как правило, детерминировано какими-то внешними обстоятельствами, содержащими неблагоприятный оттенок. Даже в случае предложения об усовершенствовании чего-либо ясно проявляется неудовлетворенность субъекта текущим положением дел25.

В соответствии со ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Согласно ст. 9 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.

В настоящее время правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией России права на обращение в государственные органы, регулируются Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". В соответствии с указанным Федеральным законом государственный орган или должностное лицо обязаны в т.ч. принимать меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина.

Данный Закон установил ряд существенных гарантий реализации права граждан на обращения, которые ранее не были закреплены на законодательном уровне. Так, при рассмотрении обращения гражданин имеет право:

- представлять дополнительные  документы и материалы либо  обращаться с просьбой об их  истребовании (ч. 1 ст. 5);

- знакомиться с документами  и материалами, касающимися рассмотрения  обращения, если это не затрагивает права и законные интересы иных лиц и если в них нет сведений, содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну (ч. 2 ст. 5);

- получать письменный  ответ по существу поставленных  в обращении вопросов (ч. 3 ст. 5);

- обращаться с жалобой  на принятое по обращению решение (ч. 4 ст. 5);

- обращаться с заявлением  о прекращении рассмотрения обращения (ч. 5 ст. 5)26;

- получать уведомления  о переадресации обращения (ч. 3 ст. 5).

При этом необходимо отметить, что, несмотря на установленные законодательством гарантии реализации права граждан на обращения, действия органов государственной власти, местного самоуправления по рассмотрению обращений граждан признаются судебными инстанциями не соответствующими требованиям федерального законодательства.

Как отмечалось выше, статьей 33 Конституции РФ установлено, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Такое право граждан является одним из важнейших элементов их административно-правового статуса.

Обращения граждан могут быть трех видов.

Предложение – обращение граждан в государственные органы или общественные организации, не связанные с нарушением каких-либо субъектных прав или нарушением законных интересов граждан. Предложения направлены на совершенствование работы органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц.

Заявление – обращение граждан с просьбой об удовлетворении каких-либо прав или законных интересов, не связанных с их нарушением.