Организационные структуры государственного управления советского периода

4. Организационные структуры государственного управления советского периода

    14 декабря 1917 года Советское правительство  подписало Декрет о национализации  ряда предприятий. Первые национализации являлись прежде всего мерой наказания и заранее не планировались в отличие от тех, которые начали систематически проводиться с лета 1918 года. Управление национализированными предприятиями было выведено из-под рабочего контроля и передано дирекции ВСНХ. На каждое предприятие назначался «комиссар» (представитель государственной власти) и два директора (технический и административный). Административный директор, названный позже «красным» (как правило, это был член партии большевиков, обычно из бывших рабочих или мастеров национализированного предприятия), имел отношения с заводским комитетом контроля. За неимением «инженерно-технических кадров пролетарского происхождения» техническим директором обычно назначался бывший инженер (главный инженер) или управляющий предприятия. Если промышленные предприятия национализировались постепенно, то крупные банки, прекратившие все операции и заморозившие счета, сразу же с 27 декабря 1917 года стали объектом госу дарственной национализации. В январе 1918 года при надлежавшие им чеки и акции были конфискованы, а государственные задолженности (всего 60 млрд руб., из них 16 млрд - внешний долг) аннулированы [6, с. 182].

    Организационная структура системы управления страной  в начальный период функционирования советской власти имела следующий вид (рис. 1).

    Рис. 1. Организационная структура органов власти и управления экономикой в начальный периода формирования Советского Государства (1917 - 1920 годы)

    Отсутствие  квалифицированных кадров (или их постоянный дефицит) в среднем и  низовом звене управления (самом  многочисленном) определило приоритет верхнего звена управления. В последнем основными методами достижения целей были не квалификация и профессионализм, а командно-административные принципы. Управление в данной структуре осуществлялось исключительно по линейному принципу, в основе которого «лежало» общее партийное руководство. Тем не менее у этой структуры были и определенные преимущества, позволившие за короткий период

    Значительные  изменения происходили и в  экономике. В октябре 1917 года (после трех с половиной лет войны) экономика страны сократилась в масштабах. Из-под контроля большевиков «вышли» Украина, Прибалтика, Поволжье, Западная Сибирь. Большевики предприняли ряд чрезвычайных мер; вся эта кампания получила название «военный коммунизм». В октябре 1921 года Ленин писал: «В начале 1918 г. мы сделали ту ошибку, что решили произвести непосредственный переход к коммунистическому производству и распределению». Тот «коммунизм», который, по Марксу, должен был быстро привести к исчезновению государства, наоборот, усиливал государственный контроль над всеми сферами экономики. Декрет от 28 июня 1918 года был неподготовленной и конъюнктурной мерой; его приняли в спешке, чтобы выполнить один из пунктов Брест Литовского договора. Договор гласил, что начиная с 1 июня 1918 года любое предприятие, изъятое у подданных Германии, будет возвращено им лишь в том случае, если это имущество не было уже до этого экспроприировано государством или местными властями. Такая уловка с национализацией «идущая по заранее разработанному плану», как было телеграфировано советскому послу в Берлине, чтобы придать СМИ больше убедительности в глазах немцев, позволила Советскому правительству заменить возврат многих предприятий на условиях «справедливой компенсации» [6, с. 184].

    С февраля 1920 года начала работать Государственная комиссия по электрификации России (ГОЭЛРО). Впоследствии на базе ГОЭЛРО при Совете Труда и Обороны была организована Государственная общеплановая комиссия (Госплан). Первое положение о Госплане было утверждено Совнаркомом 22.02.21 г.

    Весь 1920 год в российской экономической  литературе шла дискуссия о едином хозяйственном плане. Уже весной работа над планом развернулась и в теоретическом, и в практическом направлениях.

    Комиссия ГОЭЛРО представила в декабре 1920 года VIII Всероссийскому съезду Советов доклад «О плане электрификации России». Доклад был положительно оценен Лениным (он посчитал эту работу «обширным превосходным научным прогнозом») и делегатами съезда. На основе одобренного доклада был разработан «План электрификации», утвержденный съездом Советов годом позже.

    План  ГОЭЛРО, популярный в те годы в экономических кругах страны как первый масштабный прогноз народно-хозяйственного развития, стал идеологией планового хозяйствования.

    Положения о Госплане и других плановых органах страны по мере развития экономики неоднократно менялись. В положении, принятом в августе 1923 года, на Госплан, во-первых, возлагались обязанности высшего планирующего органа по отношению к финансам страны; во-вторых, по регулированию деятельности всех органов, занятых исследованиями производительных сил регионов и организацией исследований в области разработки и реализации плана общесоюзного хозяйства; в-третьих, Госплан обязан был регулировать работу плановых комиссий союзных республик. Единое положение о плановых комиссиях (всех уровней) было принято Президиумом Госплана СССР 7.04.25г. Оно расширяло права и обязанности Госпланов союзных республик, областных, губернских и окружных плановых комиссий, с одной стороны, и обеспечивало максимальную централизацию плановой работы в СССР - с другой [6, с. 199].

    В июле 1923 года был образован СТО  СССР (Совет Труда и Обороны). Органами СТО в союзных республиках стали их экономические совещания. В качестве органов экономического управления в регионах учреждались областные, губернские и уездные экономические совещания (ЭКОСО). Низовыми органами СТО стали экономические совещания на предприятиях, а также крестьянские комитеты по сельскому хозяйству. Важнейшей функцией СТО должна была стать координация хозяйственной деятельности наркоматов в соответствии с единым государственным планом. Для разработки такого плана и контроля за его исполнением функционировала государственная общеплановая комиссия. При хозяйственных наркоматах были учреждены плановые комиссии.

    ВСНХ  республик стали ведомствами, руководящими только промышленностью. Предприятия, находящиеся в ведении ВСНХ, были разделены на две группы. Первая часть осталась в непосредственном подчинении ВСНХ, вторая часть была передана в подчинение (т.е. в управление) местным органам. В соответствии с этой реформой количество главных управлений в составе ВСНХ РСФСР было сокращено с 52 до 16.

    ВСНХ  по Конституции 1924 года рассматривался как объединенный Наркомат, руководящий СНХ союзных республик, подчинявшихся одновременно своим ЦИК и общесоюзному Совнархозу (т.е. самому ВСНХ). Вся промышленность соответственно была разделена на общесоюзную, республиканскую и местную.