Организационные структуры государственного управления советского периода

    Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных  результатов при минимальном  использовании средств налогоплательщиков исходя из ориентации, данных публичной .властью. Четкость выражения целей  с учетом приоритетов и требуемых  результатов предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности, в соответствии принимаемых  решений действующему законодательству, росте компетенции аппарата своих  административных учреждений, а также  решении других задач, направленных на повышение эффективности управления, реализацию принципа социальной справедливости, рациональное расходование ресурсов [4, с. 154].

    Таким образом, природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах  всего общества путем согласовывания разнообразных требований, нужд и  форм деятельности, где государственный  аппарат выступает действенным  механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной  политики через систему административных учреждений.

    С научных позиций рациональное объяснение социальной природы и содержательной сущности государственного управления предполагает его всестороннее рассмотрение и как системы, и как процесса [5, с. 197].

    Система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов  осуществления властно-управленческого  воздействия на общественную жизнедеятельность, выражаемого обычно в правовых формах, и включает организационные структуры  государственного аппарата (государственные  органы), систему государственной  бюрократии (персонал государственной  службы), совокупность реализуемых  функций и используемый при этом комплекс методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи  между субъектами и объектами  управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот  и т.п.

    Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией  государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена  общественных состояний, событий и  явлений. Тем самым выполняется  известная совокупность действий, приводящих к определенной динамике управленческих результатов. Процесс государственного управления направлен на исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой  высшей публичной властью, и связан прежде всего с формированием  и осуществлением необходимых государственных  программ. Например, министерство финансов выделяет деньги на трансферты регионам или на конкретные государственные программы согласно утвержденному парламентом бюджету. Или правительство провозгласило политику приватизации и чиновники министерства государственного имущества и его территориальные органы проводят аукционы по продаже государственной собственности.

    Такой подход к управлению означает, во-первых, необходимость и правообеспеченность  намечаемых действий; во-вторых, согласованность  масштабов предполагаемых мер с  объемами реальных ресурсов; в-третьих, выбор мер воздействия, адекватных конкретной ситуации; в-четвертых, объективный  контроль выполнения намеченных действий исключительно с точки зрения достижения предполагаемых результатов. Отсюда сущность государственного управления раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений  и контроль [7, с. 185].

    Изучение  социальной среды, в которой происходит осуществление государственного управления, на которую оно влияет и которая  также оказывает на него обратное воздействие, означает поиск ответов  на вопросы о том, каковы основные характеристики гражданского общества и способы влияния последнего на властноуправленческую деятельность государства. Фактически это проблема соотношения публичной власти, государственной  администрации (бюрократии), гражданского общества и взаимодействия политических институтов в процессах формирования и реализации государственного управления.

    Таким образом, можно дать следующее определение: государственное управление - это  деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях  выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в  обществе в целом, так и в отдельных  его частях.

    Это означает, что государственные органы:

    во-первых, обладают определенными государственно-властными  полномочиями и тем самым возможностями  оказывать влияние на развитие дел  в обществе и, следовательно, несут  ответственность за их состояние;

    во-вторых, обладают правомочиями и возможностями  выступать в пределах своей компетенции  от имени государственного интереса;

    в-третьих, функционируют в условиях сочетания  строгой нормативной регламентированности деятельности в формально-процедурном  отношении с довольно широкой  возможностью принятия волевых решений  на основе субъективной интерпретации  как ситуации, так и регулирующих ее законодательных норм;

    в-четвертых, непосредственно занимаются работой  по подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в сфере  исполнительно-распорядительной деятельности государства, причем в ряде случаев  указанные действия влекут за собой  заметные экономические и иные социальные последствия для всего общества или какой-либо его части [8, с. 255]. 

3. Становление советской государственности

    Одним из первых декретов советской власти был Декрет о земле. В основу этого  декрета был положен «крестьянский  наказ», включенный в программу партии эсеров как ее главный пункт; в  этом смысле декрет выполнял на первых фазах не большевистскую, а эсеровскую аграрную программу.

    Согласно  Декрету о земле, земля национализировалась (отменялась частная собственность на нее). Между крестьянами земля делилась по общинному принципу - поровну. Таким образом, декрет закреплял сложившиеся еще до 1917 года отношения в деревне (общинные) - общественную собственность на землю и общинное уравнительное землепользование. Земля делилась между крестьянами по трудовой норме - по количеству работников в семье или по потребительской норме - по числу едоков в семье. Именно этот принцип эсеры считали чуть ли не основным социалистическим принципом общественных отношений. Если делить землю поровну, говорили они, то обеспечивается равенство возможностей между крестьянами, не будет деления на богатых и бедных, и капиталистическая эксплуатация будет невозможна. Эсеры заимствовали этот принцип у народников, преемниками которых они и являлись, а народники, в свою очередь, переняли его у сельской общины.

    В литературе советского периода (т.е. периода 1918-1993 гг.) основное внимание обычно уделялось  тому, что по упомянутому декрету земли помещиков конфисковывались без выкупа. Но если учесть, что к этому времени у помещиков осталось меньше 10% земли, очевидно, это не было главным в содержании земельного декрета.

    Декрет  о земле, согласно представлениям большевиков, не совершал еще социалистической революции  в деревне, поскольку он не был  изначально направлен против сельской буржуазии - кулаков . Он был направлен против помещиков, которые традиционно считались феодалами, хотя практически давно уже вели капиталистические хозяйства. В этом контексте земельный декрет был актом буржуазной революции [9, с. 265].

    Согласно  большевистской программе, в социалистической революции рабочий класс в деревне должен был действовать в союзе с деревенской беднотой против деревенской буржуазии - кулаков. Но процесс разложения крестьянства на буржуазию и пролетариат в России существенно не продвинулся; основную часть крестьянства составляли не бедняки, а середняки. Если инициировать противостояние бедняков и кулаков, большинство крестьян в тот период могло оказаться между противоборствующими сторонами. Начинать такую борьбу было преждевременно. А эсеровский декрет, по_v замыслу его авторов, должен был привлечь на сторону советскои власти все крестьянство.

    Первым  действием советской власти в  промышленности стало установление рабочего контроля на предприятиях. Еще при Временном правительстве на заводах кое-где появились рабочие комитеты как органы революционной власти с большими полномочиями.

    В первый год советской власти еще  сохранялась определенная автономия  таких рабочих организаций, как  «собрания уполномоченных» фабрик и заводов, профсоюзов, фабзавкомов, рабочей кооперации и отрядов Красной гвардии. Да и сами Советы еще не везде были подконтрольны большевистскому режиму. Курс на огосударствление, который новая власть избрала в качестве основного подхода к решению рабочего вопроса, в начале 1918 года проводился еще непоследовательно. Перед большевистской властью возникла угроза утраты контроля над производством. Новые «хозяева» в лице фабрично-заводских комитетов получили от власти абсолютные полномочия по распоряжению имуществом, оборудованием, финансами предприятий (согласно «Положению о рабочем контроле»). В числе прочих комитеты решали и такие вопросы, как размеры и формы выдачи заработной платы, материального снабжения [2,с. 244].

    26 октября 1917 года Ленин подтвердил, что новая власть будет основываться на принципе «рабочего контроля». Соответствующий декрет от 27 ноября определил его формы. Теоретически рабочий контроль должен был осуществляться всеми работниками предприятий через выборный заводской комитет, включавший рабочих, представителей администрации и инженерно-технических работников. Трудящиеся получили доступ к бухгалтерским книгам, складам, могли контролировать обоснованность найма и увольнений. Этот декрет узаконивал положение, реально сложившееся на многих предприятиях с лета 1917 года, и практически отстранял прежние заводские комитеты. В комитеты попадали теперь работники, далекие от хозяйственных проблем предприятий. При каждом городском Совете депутатов был создан Совет рабочего контроля, состоящий из представителей профсоюзов и кооперативов. Их высшим органом стал Государственный Всероссийский совет рабочего контроля. Положение об этом Совете было таким, что появилась возможность «подавлять» заводские комитеты профсоюзами и Советами депутатов, где доминировали большевики.

    Первый  Всероссийский съезд профсоюзов (7-14 января 1918 г.) должен был подтвердить  подчинение завкомов профсоюзам. В  окончательной резолюции отмечалось, что контроль над производством не означает переход предприятия в подчинение трудящимся данного предприятия. Отмечалось также, что заводские комитеты и комиссии профсоюзного контроля должны подчиняться инструкциям Всероссийского совета рабочего контроля.

    Чаще  всего заводские комитеты «брали»  власть на предприятиях «в свои руки». Впрочем, иногда, отстранив предпринимателей от управления, они потом предлагали им вернуться. Дело в том, что рабочие не были достаточно компетентными, чтобы управлять производством. Как показало специальное обследование, только 87 органов рабочего контроля в Москве смогли установить финансовый контроль, Т.е. контроль над экономикой производства. Было и другое: рабочие, считая предприятие теперь своей собственностью, продавали запасы и оборудование, а выручку расходовали как зарплату.

    Так же, как Декрет о земле, рабочий  контроль не соответствовал программе большевиков. Согласно последней, всю промышленность предполагалось объединить в руках государства. Перед революцией 1917 года Ленин писал, что необходим государственный надзор и регулирование промышленности, что в отличие от других органов старой власти государственный аппарат учета и контроля не следует уничтожать, его нужно сохранить и использовать. В работе Ленина «Государство и революция» было сказано: «Все граждане становятся служащими и рабочими одного всенародного государственного синдиката». Поэтому при обсуждении Декрета о рабочем контроле внутри предприятий были возражения, что он противоречит «планомерному регулированию народного хозяйства и распыляет контроль над производством вместо того, чтобы его централизовать».

    Декрет  о контроле более всего соответствовал программе анархо-синдикалистов, которые  выступали против государства вообще, настаивая на передаче средств производства самим трудящимся.

    Итак, в этом вопросе столкнулись две  противоположные тенденции: одна исходила из программы большевиков - централизовать производство под руководством государства; вторая исходила от рабочих - передать производство в подчинение самим рабочим.

    Уже потом, в качестве теоретического обоснования  декрета, было дано объяснение, что  он выполнял две главные задачи:

    1. Не допустить саботажа администрации, ее действий по расстройству производства (допускалось, что буржуазия будет сопротивляться декрету, направленному против нее).

    2. Научиться управлять производством (органы рабочего контроля стали школой, в которой формировались первые советские директора из рабочих).

    Такая борьба рабочих за право на самоуправление, за самостоятельность профсоюзов велась несколько лет, вплоть до разгрома «рабочей оппозиции».