Анализ доходов местного бюджета (на примере г.Пыть-Ях)

Необходимость существования таких отношений и их законодательного оформления обусловлена различиями в социально-экономическом развитии регионов и муниципальных образований. В силу того, что конституционные права граждан, государственные гарантии и обязательства перед населением одинаковы на всей территории Российской Федерации, для их реализации необходимо перераспределение доходов.

Межбюджетные отношения основываются на принципах:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
• равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.6

Проблема межбюджетных отношений значительно острее проявляется при бюджетном выравнивании внутри региона по сравнению с выравниванием бюджетов субъектов РФ. В силу недостаточной собственной доходной базы зависимость муниципальных образований от финансовой помощи из регионального бюджета в среднем гораздо выше, чем зависимость регионов от помощи из федерального бюджета. Исключением являются лишь крупные областные центры, в то время как бюджеты поселков и сел до 80 % доходов получают в виде перечислений из бюджетов регионов .

Межбюджетные отношения местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ строятся на следующих принципах:

• взаимной ответственности;
• применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;
• выравнивания доходов муниципальных образований;
• максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;
• компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;
• повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;
• гласности межбюджетных отношений .

На практике из-за недостатков современного российского бюджетного законодательства данные положения являются не столько принципами реального построения системы межбюджетного выравнивания, сколько задачами, своеобразными ориентирами, которых необходимо достичь. Особенности межбюджетных отношений в настоящее время таковы, что из-за затяжного кризиса бюджетов всех уровней федеральные органы власти используют свои полномочия, чтобы перераспределить ограниченные финансовые ресурсы в пользу федерального бюджета. Местное самоуправление в бюджетных вопросах зависит от решений региональных и федеральных органов власти.

В процессе разработки проекта БК РФ в первом чтении был принят вариант, содержащий перечень налогов и других платежей, закрепленных на постоянной основе за тремя уровнями бюджетной системы. При доработке проекта этот перечень был изъят, и БК РФ в значительной степени потерял свое значение основополагающего документа в сфере регулирования межбюджетных отношений. В принятом Налоговом кодексе также нет разграничений между долями федеральных и региональных налогов, зачисляющихся в бюджеты разного уровня.

Попытка упорядочить доходную часть местных бюджетов была предпринята с введением в действие Закона «О финансовых основах местного самоуправления». В данном законе определены собственные доходы местных бюджетов, к которым отнесены местные налоги, неналоговые доходы и доли федеральных и региональных налогов . Однако и этот закон не устранил неопределенность в формировании доходной базы местных бюджетов. Установление минимальных долей федеральных регулирующих налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями, относится к компетенции субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, исходят из объемов отчислений, переданных им из федерального бюджета. В итоге размеры долей регулирующих налогов, закрепляемых за местным бюджетом, находятся вне зависимости от решений органов местного самоуправления. В таких условиях право на самостоятельное формирование местного бюджета действует лишь в той незначительной части доходов, которые реально являются собственными для местного бюджета.

Дотационность местных бюджетов подрывает финансовую основу местного самоуправления, лишает его регламентируемой независимости, ставит фактически в подчиненное положение по отношению к вышестоящим уровням власти. Из-за недостаточности финансовых ресурсов на местном уровне на практике невозможна реализация всех выгод системы местного самоуправления.

1.3. Зарубежный опыт формирования  и исполнения местных бюджетов

Прежде чем приступать к рассмотрению практики формирования местных бюджетов в развитых странах, необходимо определить само понятие «зарубежный опыт». Для Российской Федерации, прежде всего, представляют интерес не существующие бюджетные и налоговые системы других стран, а реформы, изменения, которые происходили в этой сфере, их причины и результаты. Поэтому, когда говорят, что Россия использует опыт развитых стран, с этим трудно согласиться, так как бездумное копирование (или, напротив, чересчур вольное толкование), например, схемы предоставления финансовой помощи или взимания налога на прибыль может не только не принести ощутимой пользы, но и нанести вред. Безусловно, каждая страна имеет свою специфику, и это нужно обязательно учитывать не только при перенесении опыта развитых стран на российскую экономику (о чем достаточно говорилось в экономической литературе), но и непосредственно при обращении к этому опыту. По мнению автора данной дипломной работы, для того, чтобы действительно эффективно применять на практике некоторые заимствования из опыта развитых стран, необходим глубокий комплексный анализ, который не представляется возможным осуществить в рамках данной работы. Однако какую-то часть зарубежного опыта можно осветить и в кратком изложении в настоящем разделе.

Прежде всего, построение бюджетной системы каждой страны и, соответственно, положение в ней местных бюджетов зависит от государственного устройства. В унитарных государствах (Франция, Великобритания, Китай и др.) право окончательного решения любого вопроса всегда принадлежит центральному правительству, что справедливо и для бюджетных отношений. Федеративные государства (Канада, Швейцария, Германия и др.) отличаются от унитарных конституционным распределением прав и функций между центральным и региональными правительствами. Следует отметить, что в последние десятилетия и в унитарных государствах усиливаются тенденции к децентрализации, предоставления большей самостоятельности регионам и муниципалитетам, в том числе в бюджетных вопросах.

Однако в различных федеративных государствах отдельные бюджетные и налоговые вопросы урегулированы по-разному, несмотря на сходство государственного устройства. Это обусловлено тем, что каждая страна по-своему решает проблему выравнивания уровня жизни и экономического развития в регионах и на местах. Например, Австралия, согласно конституции, является федеративным государством со значительной автономией штатов во многих вопросах. Однако действующая единая система налогообложения позволяет концентрировать на верхнем уровне около 80 % всех налогов для проведения бюджетного выравнивания путем широкого набора субсидий. Напротив, Канада предоставляет регионам значительные полномочия в области бюджетных доходов и расходов. Высокая степень автономизации провинций, в том числе в финансовых вопросах, обусловлена значительными территориальными различиями и рассматривается в качестве инструмента адаптации социальной политики к местным нуждам.

Кроме того, существующие системы бюджетного федерализма различаются также по степени самостоятельности местного самоуправления. В связи с этим выделяют две основные модели.7 Дуалистическая модель построена на взаимодействии двух равноправных партнеров – федеративного центра и субъектов Федерации, действующих относительно независимо; полномочия местного самоуправления в значительной степени определяются субъектом Федерации (Канада). Корпоративная модель основана на взаимодействии трех равноправных уровней власти, функции которых тесно переплетены (США). Проводимая в РФ в последнее время бюджетная политика и общий характер законодательства позволяют сделать вывод, что начинает закладываться дуалистическая модель межбюджетных отношений.

Для России интерес может представлять не только федеративная, но и унитарная бюджетная система, так как для РФ в настоящее время характерно смешение как федеративных принципов построения и функционирования бюджетной системы, так и остаточные признаки прежней, унитарной системы.

Среди стран с унитарным бюджетным устройством наиболее ярким примером может служить Франция.

Еще в начале 70-х годов эта страна имела одну из самых централизованных бюджетных систем, где на верхнем уровне концентрировалось 85 % всех налоговых доходов. Однако стремление к выравниванию бюджетной обеспеченности привело к тому, что развивающиеся регионы не имели стимулов к активизации дальнейшего развития, и хозяйственное развитие страны в целом тормозилось.

Поэтому в процессе децентрализации региональные и местные органы власти получили большую самостоятельность, в том числе и в бюджетных вопросах. На местный уровень были переданы многие функции, но вместе с тем были созданы органы контроля за целевым использованием средств.

Значительную долю в доходах местных бюджетов во Франции занимают государственные субсидии (около 40 %). Система дотаций и субсидий включает в себя дотации на функционирование, на оборудование, компенсации за расширение компетенций местного самоуправления и за налоговые льготы, устанавливаемые центром. Основные отчисления – на функционирование – рассчитываются по сложной системе коэффициентов. Общая сумма будет зависеть от численности населения, от налоговой нагрузки на территории, от числа учащихся в школах, от масштабов дорожного хозяйства и т. д. Предусматриваются, в частности, средства на обеспечение учителей публичных школ жильем. Существует также система перераспределения средств между местными бюджетами «по горизонтали», минуя федеральный уровень, посредством специальных фондов.

В принципе, подобная схема сходна с действующей в субъектах РФ системой выравнивания посредством применения системы государственных минимальных социальных стандартов. Подобный опыт реально можно было бы использовать для регулирования межбюджетных отношений в том случае, если сохранится практика формирования местных бюджетов региональными властями. Возможно, один из путей урегулирования трений в межбюджетных отношениях между субъектами РФ и муниципальными образованиями состоит в официальном отказе от самостоятельности местных бюджетов, так как фактически этой самостоятельности все равно не существует. Тогда региональные власти должны будут концентрировать на своем уровне большую часть доходов территории, перечислять субсидии на местный уровень на текущее функционирование и контролировать их целевое использование. Однако отказ от принципов федерализма и самостоятельности местного самоуправления явился бы окончательным признанием государственной властью своего бессилия и некомпетентности.

Помимо средств бюджетного регулирования, в местные бюджеты всех стран зачисляются также налоговые и неналоговые доходы. Рассмотрим формирование конкретных поступлений в местные бюджеты в некоторых странах.

В мировой практике выделяется два основных подхода к распределению доходных источников между уровнями бюджетной системы. В США, например, налоговая система, основана на принципе исключительности налогов, когда конкретный налог взимается только каким-то одним звеном бюджетной системы, и на принципе совпадения налогов, когда они могут взиматься во все уровни бюджетной системы, но по разным ставкам и с различных объемов облагаемых сумм. В Канаде также за каждым уровнем власти закреплены свои источники доходов. Напротив, налоговая система Германии построена таким образом, что основные платежи формируют сразу два или три бюджета, то есть один налог расщепляется между Федерацией, землями и общинами.

Один из основных источников налоговых доходов местных бюджетов большинства стран – подоходный налог с физических лиц. В Германии, как и в России, этот налог распределяется по трем уровням бюджетной системы. Однако в некоторых странах существует практика установления своего подоходного налога на каждом уровне. В частности, в США существует так называемый индивидуальный подоходный налог, устанавливаемый местными властями, которым облагаются доходы, полученные в пределах налоговой юрисдикции территории. Доходы от этого налога стоят на четвертом месте среди всех доходов местных бюджетов в США.8

Как правило, муниципалитеты вводят довольно высокие ставки этого налога и уделяют внимание регулирующему аспекту.

Сходная система действует и в Швеции, где муниципалитеты собирают подоходный налог по одной ставке, региональные власти – по другой, дополнительно к муниципальной, а при превышении определенного уровня доходов взимается сверх этого еще и федеральный подоходный налог.9 Причем для региональных и местных бюджетов подоходный налог с физических лиц является единственным налоговым источником доходов.

Практически во всех странах подоходный налог взимается по прогрессивной шкале с широким диапазоном ставок: от 0 до 56,8 % во Франции, от 19 до 53 % в Германии, от 10 до 50 % в Австрии и Италии.10 Однако, хотя ставки и кажутся на первый взгляд высокими, следует учитывать, что во всех странах установлены довольно значительные размеры минимальных необлагаемых доходов, а также действуют различные льготы (например, льготы на детей, по возрасту, при определенных чрезвычайных обстоятельствах). Немаловажным является порядок определения налогооблагаемой базы. В частности, в Германии из общей совокупности облагаемых доходов исключаются расходы на страхование жизни и медицинское страхование, алименты, затраты на профессиональное образование.

В РФ до 2001 года также действовала дифференцированная шкала подоходного обложения и значительное количество льгот.