Особенности организации закупок для государственных нужд

Закон устанавливает: ведение реестров недобросовестных поставщиков («черных списков поставщиков») осуществляется органом федеральной власти, «уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказа». Указан состав сведений, включаемых в реестр недобросовестных поставщиков.

Одним из принципиальных положений Закона № 94-ФЗ является регламентация применения конкурсной документации. Приведено содержание конкурсной документации, и это дает возможность унификации форм конкурсной документации. Вместе с тем законодательно не закреплено обязательное ее использование.

Существенным положением закона является детальное описание процедур проведения всех видов размещения заказов, включая стадию заключения контрактов.

При этом не все проблемы в сфере бюджетных закупок решены с принятием Закона или будут решены после разработки и принятия дополняющих его нормативных правовых актов. К числу основных вопросов, которые не урегулированы в вопросе или урегулированы отличным от принятого в международной практике способом, можно отнести следующие:

отсутствует разграничение методов и процедур закупок товаров, услуг и работ;

отсутствуют механизмы планирования и контроля за исполнением бюджетных закупок, которые бы увязывали закупочный процесс с бюджетным процессом;

в условиях существующих инфраструктурных и технологических ограничений системы бюджетных закупок предполагаемое в Законе широкое использование аукциона как метода проведения закупок может привести к негативным последствиям понижения качества закупаемых товаров, услуг и работ;

Закон налагает жесткие по международным меркам ограничения на процесс проведения закупок, не создавая одновременно условий для повышения качества и достоверности планирования закупок и не ориентируясь при этом на реальные технологические возможности проведения закупок в соответствии с этими условиями, что приводит в ряде случаев не к росту, а снижению качества и эффективности бюджетных закупок.

 

3.2. Полномочия региональных органов  власти и органов местного  самоуправления в регулировании  бюджетных закупок

 

 Согласно действующему законодательству в Российской Федерации действуют единые правила организации и осуществления бюджетных закупок на федеральном, региональном и местном уровнях.

При этом в компетенции региональных и местных органов власти находятся следующие основные вопросы:

решение о создании уполномоченного органа по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков;

решение о целесообразности выбора и выборе специализированной организации для осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса на право заключить государственный или муниципальный контракт (далее также — конкурс) или аукциона на право заключить государственный или муниципальный контракт (далее также — аукцион) — разработки конкурсной документации, документации об аукционе, опубликования и размещения извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе и иных связанных с обеспечением проведения торгов функций;

решение о проведении совместных торгов (в порядке, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 октября 2006г. №631 «Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов»);

решение об определении официального печатного издания для опубликования информации о размещении заказов, а также официального сайта субъекта Российской Федерации, официального сайта муниципального образования в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов;

ведение соответственно реестров государственных контрактов, заключенных от имени субъекта Российской Федерации, муниципальных контрактов, заключенных от имени муниципального образования;

до установления Правительством Российской Федерации перечней товаров, работ, услуг, размещение заказов на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона, решение о форме торгов с учетом положений законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

до установления Правительством Российской Федерации порядка ведения реестра недобросовестных поставщиков, требований к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведение реестра недобросовестных поставщиков органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

до установления Правительством Российской Федерации порядка оценки заявок на участие в конкурсе при размещении заказа на поставку определенных видов товаров, выполнение определенных видов работ, оказание определенных видов услуг для государственных (субъектов Российской Федерации) или муниципальных нужд порядок оценки заявок на участие в конкурсе в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в части, не противоречащей Федеральному закону от 21 июля 2005г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

 

3.2. Основные проблемы проведения  бюджетных закупок на региональном  и местном уровнях

 

Регулирование бюджетных закупок на региональном и муниципальном уровнях имеет свои особенности. Очевидно, что все нормы, детально регламентирующие технологии закупок продукции для государственных и муниципальных нужд на бюджетные средства, должны устанавливаться на региональном (местном) уровне. Управление формированием государственного (муниципального) заказа встроено в систему управления расходами, является его частью и управляется на тех же принципах.

В настоящее время ключевыми процессами и, соответственно, основными проблемами являются следующие: интеграция механизма планирования закупок в процесс бюджетного планирования, нормирование натуральных показателей и механизмы ценообразования.

Бюджетный процесс в настоящее время не включает в себя действенную систему экономического обоснования объемов закупок и соответствующих финансовых затрат на эти цели. Потребности в финансовых ресурсах, необходимых для обеспечения закупок, формируются на основании предложений заказчиков с учетом макроэкономических показателей, и закупочный процесс фактически «встречается» с бюджетным процессом только на стадии оплаты контрактов, когда осуществляется финансирование поставленной продукции. Такая традиционная концепция обоснования затрат по принципу «от достигнутого» не позволяет оценить реальные потребности государства в необходимых для реализации его функций товарах (работах, услугах). Общей для субъектов Федерации и муниципалитетов проблемой является также отсутствие адаптированной к реальным условиям процедуры нормирования натуральных показателей, применяемой при осуществлении как бюджетного планирования, так и формирования планов закупок (заказов), а также отсутствие адекватных индексов, отражающих изменение цен на тарифы естественных монополий (электроэнергия и природный газ) в планируемом периоде. Указанная ситуация приводит к необходимости внесения изменений в бюджет в течение финансового года, что приводит к вынужденному перераспределению средств с других статей регионального бюджета на статьи, связанные с оплатой коммунальных услуг. В связи с наличием энергетической составляющей в структуре себестоимости всех промышленных товаров, закупаемых для нужд бюджета, кумулятивный эффект от изменения тарифов носит системный характер.

В связи с этим необходимо решить задачу по формированию системы обоснования расходов на закупку товаров (работ, услуг) для государственных нужд в целях прогнозирования и перспективного планирования соответствующих расходов.

Для региональных систем бюджетных закупок также характерны следующие недостатки:

недостаточная регламентированность процедур планирования закупочной деятельности;

ограниченная практика проведения открытых конкурсов;

неоправданно частое применение запроса котировок и, особенно, закупок у единственного источника;

отсутствие практики применения предварительной квалификации, закрытых и двухэтапных конкурсов;

низкая степень автоматизации процедур.

Несмотря на единообразие процедур публичного вскрытия предложений, на практике они часто применяются по-разному. Однозначная четкость и пунктуальность проведения процедуры публичного вскрытия заявок — редкий случай.

Исполнение бюджетных обязательств по государственным (муниципальным) контрактам на практике нередко связано с решением таких проблем, как проблема финансирования долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов, сроки действия которых выходят за пределы бюджетного года в рамках годового бюджетного цикла, и проблема возникновения несанкционированной задолженности бюджетов в случаях заключения сделок бюджетными учреждениями в превышении установленных лимитов.

Первая проблема действительно может быть решена только в условиях перехода к среднесрочному бюджетному планированию и внедрения среднесрочных лимитов бюджетных расходов. Вторая проблема решается на основе внедрения казначейского исполнения бюджета, реестра контрактов и казначейского контроля за принятием бюджетных обязательств.

Одними из важнейших направлений повышения эффективности государственных закупок является формирование системы эффективного контроля за осуществлением бюджетных закупок и соблюдением законодательства в целях обеспечения открытости и гласности каждой закупки. Важная роль в этом принадлежит созданию и ведению открытого и доступного всем реестра государственных контрактов, расширению применения средств автоматизации в процессе размещения государственных (муниципальных) заказов, установлению жесткой регламентации процедур бюджетных закупок. Следует также отметить, что реализация мер не будет эффективной без повышения ответственности должностных лиц за неэффективное расходование бюджетных средств, срыв сроков поставки и несоблюдение процедур закупок.

Таким образом, существующая правовая конструкция, регулирующая бюджетные закупки, с одной стороны, задает общие рамки функционирования системы бюджетных закупок и обозначает некоторые приоритеты, а с другой — требует от региональных и муниципальных органов власти создания собственных, подчас уникальных механизмов, позволяющих сопрягать интересы региональных (местных) бюджетов, государственных организаций и бизнеса, выходящего на рынок государственного заказа.

 

Заключение

 

Способы закупок по возможности унифицированы, и в законодательстве о закупках или государственном заказе всех экономически развитых стран обязательно присутствует пункт, устанавливающий, что открытый конкурс (конкурентные торги) — предпочтительный и по умолчанию основной способ закупок.

Все способы закупок могут быть объединены в группы:

1)   открытые торги;

2)   закрытые торги (избирательные; с предварительной квалификацией; с предварительной регистрацией);

3)   запрос предложений (запрос котировок; покупки по телефону; запрос действующего предложения);

4)   переговоры с поставщиками; прямые закупки («закупочные карты»).

Открытые конкурсы (торги) — способ размещения заказа, при котором приглашение публикуется в общественном источнике для всех заинтересованных лиц без исключения.

Открытые торги, как правило, применяются по умолчанию, даже если не всегда это явным образом предписано соответствующим законодательством.

При проведении закрытых конкурсов приглашение высылается только ограниченному кругу участников. Как правило, это происходит после предварительных оценок квалификаций потенциальных участников.

Торги с предварительной регистрацией: приглашение всем заинтересованным лицам зарегистрировать заявку на выполнение конкретной работы. Подавшие заявку первоначально оцениваются на основе опубликованных критериев, а затем те, кто наилучшим образом удовлетворяют этим критериям, приглашаются для участия в тендере.

Запрос предложений — способ закупок, при котором различными способами опрашивают участников рынка, которые могли бы быть поставщиками для бюджетных нужд, напрямую, без проведения конкурсных процедур. Это запрос котировок; покупки по телефону; запрос действующего предложения.

Покупки по телефону (T-buy) применяются для малых конкурсных закупок (стоимостью до 5 тыс. канадских долларов (это немногим более 3 тыс. долларов США)), когда требование может быть легко сформулировано и передано по телефону. Требуется установить контакт не мене чем с тремя поставщиками, включая последнюю выигравшую конкурс компанию из списка поставщиков.

Для покупок на более существенные суммы (до 25 тыс. канадских долларов) используется стандартная процедура запроса котировок (RFQ). Состав и оформление документов при этом упрощены, чтобы снизить операционные издержки и ускорить заключение контракта.

Для более затратных закупок используется процедура запроса предложений (RFP). Она часто используется при закупках в случаях, когда невозможно определить поставщика только на основе критерия наименьшей цены.