Особенности организации закупок для государственных нужд

Для покупок на более существенные суммы (до 25 тыс. канадских долларов) используется стандартная процедура запроса котировок (RFQ). Состав и оформление документов при этом упрощены, чтобы снизить операционные издержки и ускорить заключение контракта.

Для более затратных закупок используется процедура запроса предложений (RFP). Она часто используется при закупках в случаях, когда невозможно определить поставщика только на основе критерия наименьшей цены.

В Канаде применяется еще одна специфическая процедура — запрос действующего предложения (RFSO). В этом случае выбранная компания обязуется осуществлять поставки определенного продукта или услуги по установленной цене в течение определенного периода времени.

Переговоры с поставщиками. В случае проведения сложных закупок возможно заключение контракта путем переговоров с потенциальными поставщиками. В частности, в странах Европейского Союза предпочтительный участник первоначально выбирается на основе общих критериев, и затем в ходе переговоров устанавливаются окончательные детали товаров или услуг и цена контракта.

В частности, в странах ЕС в некоторых случаях проводят конкурсы на основе переговоров без вызова и с вызовом на торги.

Процедура «торгов на основе переговоров (без вызова на торги)» может применяться без публикации извещения только в ряде случаев: 1) если никто не откликнулся на предыдущие предложения и вызовы на торги; 2) если покупаемые товары будут использоваться для НИОКР; 3) если только одна фирма может в данном случае выполнить контракт на поставку товаров, работ или услуг; 4) если данное требование возникло в связи с чрезвычайной ситуацией; 5) если необходимый продукт является дополнительным требованием к уже выполненному договору с поставщиком, выигравшим перед этим государственный контракт, и может быть поставлен тем же поставщиком. В этом случае фирме, избранной для переговоров, предоставляется 40 дней для подготовки предложения. 13

Процедура «торгов на основе переговоров (с вызовом на торги)» используется, когда прямым переговорам предшествует вызов на торги. Задачей переговоров является исправление ситуации, созданной предшествующими процедурами, которые привели к неприемлемым результатам.

Прямые переговоры также используются для закупки услуг, когда либо характер контракта и/или риски, связанные с ним, могут привести к недостоверным ценам, либо когда спецификации по контракту не могут быть установлены с достаточной точностью, что не позволяет проводить открытые или закрытые торги. Фирмам предоставляется 37 дней для подачи заявки на участие и 40 дней даются отобранной фирме для подачи своего тендерного предложения.

Прямые закупки («закупочные карты»). Как правило, для прямых закупок существует всего несколько причин, и они обычно описаны в соответствующем регулирующем законодательстве.

В частности, в Канаде существует четыре исключения, когда может быть оправдано использование прямых закупок:

критическая ситуация, когда любая задержка может нанести ущерб общественным интересам;

низкая стоимость контракта (издержки организации конкурентных торгов равны или превышают стоимость самих закупаемых товаров или услуг), а именно: 1) все контракты стоимостью менее 25 тыс. канадских долларов (15 625 долларов США); 2)контракты на оказание архитектурных, инжиниринговых и других соответствующих услуг стоимостью до 100 тыс. канадских долларов; 3) контракты на оказание похожих услуг ниже такой же пороговой суммы при осуществлении закупок Канадским агентством международного развития;

специфические случаи: с учетом характера работы в общественных интересах целесообразно не проводить запроса оферт;

когда лишь одно лицо или фирма в состоянии (способна) выполнить данный контракт; данный случай предусматривает дополнительный контроль исполнения и оплаты контракта.

В странах ЕС практикуется и еще один специфический способ закупок — с использованием «закупочных карт» (p-card). Они используются в случае больших объемов закупок и низкой стоимости закупаемых товаров и услуг. В указанных обстоятельствах должностные лица закупочного органа имеют право проводить закупки без соблюдения формальностей и оплачивать закупки с помощью «закупочных карт». В зависимости от рода закупочной организации и природы ее требований вводятся ограничения по типу продавца/поставщика, типу покупки, индивидуальные лимиты сделки по стоимости, числу, времени дня, дня недели. Баланс по каждой карточке сводится и оплачивается полностью в конце каждого месяца.

По причине отсутствия установленных технических приемов измерения качества процесса закупок бóльшая часть органов управления проводит периодический постаудит с целью оценить эффективность своих систем.

Интересным примером реализации принципов ответственной и эффективной наднациональной системы закупок является система проведения закупок в рамках проектов, полностью или частично финансирующихся Международным банком реконструкции и развития.

При реализации проектов Банка, членами которого являются 184 страны мира, используются унифицированные детально проработанные правила осуществления закупок, адаптированные для типов закупаемых товаров и услуг. Как показывает успешный опыт реализации этих проектов в странах с различными национальными регулятивными и нормативно-правовыми системами, эффективность и результативность системы закупок обеспечивается за счет использования универсальных процедур, позволяющих спланировать и осуществить закупки, обеспечить выполнение контрактов и контроль за правильностью финансирования, учета и составления отчетности о произведенных операциях.

Значительными преимуществами существующей системы закупок МБРР, которые обеспечиваются аналитическими разработками на основе анализа опыта осуществления успешных проектов, являются:

значительное внимание к этапу планирования и проектирования закупок и разработки технических заданий и спецификаций;

скрупулезно прописанные правила обеспечения конкуренции при осуществлении конкурсов;

система взаимных обязательств поставщиков и заказчиков в ходе осуществления закупаемых работ;

система независимого контроля процедур закупок;

система ответственности конечного покупателя за результаты работ;

широкие возможности для привлечения иностранных компаний в целях увеличения конкуренции.

Обжалование результатов торгов. Принципиально важный элемент эффективной системы закупок — действенные процедуры обжалования итогов конкурсов и решений о закупках. Существует несколько вариантов устройства процедур обжалования с использованием:

1)   судебной системы;

2)   специального арбитража;

3)   должностного лица, следящего за правами участников системы закупок (омбудсмена).

Австралия — пример первого варианта: здесь не существует единой специальной системы урегулирования споров или исков, возникающих в связи с осуществлением закупок. Также не существует стандартных размеров возмещения убытков для истцов, нарушение прав и интересов которых было доказано.

В то же время, согласно действующим в Австралии общим правилам — директивам CPG, - все организации обязаны предоставлять истцам право открытого слушания жалобы и представлять проигравшим участникам письменное или устное объяснение причин их проигрыша. Поставщики также могут воспользоваться Службой по консультированию и разбору протестов по закупкам, которая предоставляет и организациям, и бизнесу консультации по вопросам торгов, политики и процедур закупок в Австралии и действует как неофициальный механизм разрешения споров.

Если указанные выше меры не приводят к удовлетворительному с позиции заинтересованного лица разрешению конфликта, он также может обратиться непосредственно к специальному уполномоченному должностному лицу — омбудсмену, назначенному правительством Содружества для разбора широкого круга административных споров и жалоб частных лиц на государственные учреждения. Омбудсмен разрешает все административные споры граждан с государством.

Омбудсмен, если посчитает жалобу оправданной, рекомендует агентству возместить или исправить ошибку, включая внесение изменений в правила или процедуры агентства, компенсацию понесенных поставщиком убытков или потерь или изменения в законодательстве, которые стали причиной данной проблемы.

Агентства не обязаны выполнять решение по выплате предложенного размера возмещения, но если они не предпринимают адекватных мер по исправлению ситуации, омбудсмен может сообщить об этом премьер-министру и затем в Парламент Австралии.

Параллельные системы существуют в штатах и территориях, где иски могут быть поданы непосредственно омбудсмену соответствующего штата или территории. Обычно ожидается, что разногласия и споры в связи с контрактом будут разрешаться сторонами мирным путем.

Принятая в ЕС Директива о правовой защите устанавливает правовую основу процедурам подачи и рассмотрения жалоб участников торгов, в том числе в Высший суд или Суд справедливости ЕС, который занимается также и такими жалобами. Процедуры, установленные в Директиве, вступают в юридическую силу в каждой стране-участнице в соответствии с национальным законодательством.

Фирмы могут подавать два типа жалоб:

1)   когда они считают, что агентство действовало в отношении них несправедливо и дискриминировало их при проведении процесса закупок;

2)   когда процедуры, применяемые агентством, противоречили требованиям директив (например, отсутствие публикаций объявления о контракте, несоблюдение установленных сроков, использование несправедливых критериев и дискриминация).

Истец, что важно, не обязан доказывать, что если бы не эти нарушения, то он стал бы победителем конкурса. Речь в данном случае идет именно о нарушении процедур, что является особенностью европейского подхода.

В Польше поставщики и подрядчики, чьи интересы пострадали при нарушениях правил осуществления бюджетных закупок, имеют право подать протест в специальный орган, управляющий сферой закупок, — Бюро по бюджетным закупкам — с требованием урегулирования разногласий и споров при помощи процедуры апелляционного производства. Бюро ведет реестр арбитров и организует апелляционное производство. Одно из главных правил процедуры рассмотрения жалоб — срочность: совет из трех арбитров рассматривает жалобу в течение 14 дней. Расходы по рассмотрению жалоб компенсируются проигравшей стороной. Арбитры выбираются из реестра Бюро, причем одного арбитра выбирает заинтересованная сторона, второго — закупочная организация, третьего — председатель Бюро. Статус арбитров — независимый: они не представляют интересы ни одной из сторон.

В результате рассмотрения жалобы арбитры поддерживают или отклоняют жалобу и оценивают расходы на ее рассмотрение. В случае поддержки жалобы арбитры могут вынести решение об отмене или повторении процедуры закупки, но не могут отменить самой закупки. Процедура арбитража необратима: совет арбитров не может не принять решения или позволить сторонам разрешить спор обоюдно.

Реестр недобросовестных поставщиков. Контроль в системе закупок осуществляется, в частности, путем ведения реестров недобросовестных поставщиков. Так, в Латвии такой реестр ведет Бюро по бюджетным закупкам. Он служит базой данных на лиц, которые либо после заключения договора на поставку по своей вине не выполнили договорные обязательства, либо сознательно подали заказчику неверные сведения, которые оказывали влияние на принятие решений о заключении договора на поставки для государственных нужд, либо осуществили действия, которые привели к снижению эффективности бюджетных закупок. Механизм помещения в списки недобросовестных поставщиков формализован, но действует просто. Предложения о включении поставщиков в этот «черный список» могут подавать заказчики, органы государственного контроля, органы государственного управления или правоохранительные органы. Бюро надзора за закупками обязано проверить обоснованность заявления, например, наличие приговора суда или решения коллегии Государственного контроля, и принять решение о занесении лица в список или об отказе заявителю, о чем Бюро уведомит его письменно и опубликует сообщение в официальном издании. Заинтересованное лицо в течение месяца может обжаловать в суде принятое Бюро решение. Через год Бюро исключает лицо из списка, о чем уведомляет его письменно, и публикует сообщение в официальном издании.

Подходы к измерению эффективности бюджетных закупок. Эффективная система бюджетных закупок предполагает активное использование механизмов мониторинга и оценки эффективности. Существует два основных подхода к измерению эффективности бюджетных закупок.

Первый подход концентрирует внимание на экономических результатах как таковых: в первую очередь измеряется экономия (как в краткосрочном, так и в долгосрочном периоде) общественных (бюджетных) средств при осуществлении покупок товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд. Такой подход доминирует в странах с англосаксонской правовой традицией.

Второй подход акцентируется на процедурах и анализе их применения. Предполагается, что неукоснительное соблюдение «правильных» эффективных процедур автоматически приводит к «правильным» результатам — к эффективным закупкам. Этот подход характерен для многих европейских стран.

Примером первого подхода являются, например, методы оценки эффективности бюджетных закупок в Австралии, где эффективность любой сделки по государственным закупкам измеряется на основе анализа издержек и выгод (value for money), который официально закреплен CPG.

В основе этого метода лежит требование к сотрудникам закупочного органа удостоверяться в том, что они могут достичь наилучшего возможного результата, принимая во внимание все соответствующие издержки и выгоды, которые могут быть получены в течение «жизненного цикла» проекта, товара, а не только наименьшую цену.