Особенности организации закупок для государственных нужд

Но во внимание принимаются все факторы, влияющие на эффективность закупок:

избранный метод закупок;

развитость рынка;

качество исполнения закупки закупочной организацией;

выигравший поставщик и финансовые предположения, включая ликвидационную стоимость товаров или работ после завершения «жизненного цикла» проекта, товара по данному контракту.

Кроме того, принята практика анализа внесения изменений в оферты перед заключением государственных контрактов с поставщиками. А при расчете цен во внимание принимаются не только собственно цена со всеми пошлинами, но и расходы по продаже/уничтожению закупаемых товаров после окончания срока эксплуатации.

Второй подход — контроль соблюдения процедур — действует в странах Европейского Союза. Необходимо отметить особенности подхода Европейского Союза (и, шире, европейского подхода) к определению эффективности и ее измерению. Европейская комиссия пока не разработала единого метода определения эффективности закупок в странах — участницах ЕС. Это отличает ЕС от Австралии и Канады, где понятия «эффективного расходования средств» (value for money) и «оптимальной стоимости» (best value) стали структурированными рабочими концепциями.

Одной из ключевых процедур при закупках в ЕС является поиск «наиболее выгодного экономического предложения» (the economically most advantageous offer), однако суть этого понятия еще окончательно не определена. В ЕС сформирован набор показателей, которые помогают измерить степень достигнутой прозрачности и конкуренции, что в долгосрочной перспективе может способствовать созданию эффективной системы мониторинга.

Очевидно, что применимость отмеченных подходов к измерению эффективности зависит от существующих традиций государственного управления и контроля деятельности государственного аппарата. Как правило, применяется комбинированный подход: измерение финансовых показателей и контроль процедур.

2.2. Автоматизация бюджетных закупок

Автоматизация процедур является одним из способов повышения эффективности управления закупками товаров и услуг для бюджетных нужд. Это позволяет извлекать выгоды от эффекта масштаба: унификация документации, процедур, упрощение доступа новых участников заметно повышают конкуренцию поставщиков при размещении заказов и, соответственно, снижают цены закупок.

Наиболее последовательная конкурсная практика выбора поставщиков и контрагентов сложилась в США, где специализированная конкурсная система — Федеральная контрактная система (ФКС) — действует с 1948 г. Все контракты, заключаемые субъектами бюджетного финансирования, заключаются исключительно через ФКС. В составе ФКС функционирует разветвленная система Федерального информационного центра (ФИЦ) и его региональных представительств. В последнее время доступ иностранных поставщиков расширился также при поставках для военных нужд США.

Информационная система федеральных закупок Соединенных Штатов обеспечивает учёт сведений о 400-500 тыс. контрактах единичной стоимостью более 25 тыс. долларов и сведений о 17 млн контрактах малой единичной стоимостью, ежегодно заключаемых федеральными ведомствами, на общую сумму около 200 млрд долларов. Центральная информационная система федеральных закупок служит источником консолидированной информации о федеральных закупках (система располагает данными о федеральных закупках с 1979 г. по настоящее время).

Региональные подразделения ФИЦ ФКС собирают и агрегируют данные о потребностях в товарах, работах и услугах, а также о привлечении контрагентов для поставки товаров, исполнения работ, оказания услуг от субъектов федерального бюджетного финансирования, субъектов смешанного финансирования и субъектов, финансирование которых производится за счет бюджета штата. В сводные реестры не включаются сведения, составляющие государственную тайну. Они фиксируются отдельно.

Реестры и их своды, агрегированные по регионам, срокам исполнения, видам работ, услуг и видам товаров, публикуются в открытой печати и в Интернете, и каждая позиция реестра имеет статус открытой оферты — официального предложения предоставлять указанным в реестре организаторам конкурсов конкурсные предложения. Любой хозяйствующий субъект имеет право ознакомиться с реестрами и принять участие в конкурсах.

Решения конкурсных комиссий могут быть обжалованы в суде и в комиссии Конгресса США по антимонопольному надзору.

Другой пример наиболее успешной автоматизированной системы государственных закупок дает Австралия. В мае 1999 г. Министерский совет Австралии по закупкам и строительству (АРСТС) опубликовал «Основы взаимодействия при осуществлении государственных закупок через систему электронной коммерции» («Основы взаимодействия»). Как внутри страны, так и за рубежом эта публикация была признана основополагающим документом развития электронной коммерции в государственных закупках. С момента своего выхода «Основы взаимодействия» получили поддержку правительств, поставщиков товаров и услуг и других организаций.

Основные информационные ресурсы, обеспечивающие процесс закупок и содержащие сведения о заключенных контрактах стран — членов Европейского Союза, включают полную информацию по предложениям о закупках, которая должна была быть обязательно опубликована в «Официальном журнале ЕС». Бумажная версия этого приложения была упразднена 1 июля 1998 г., и официальным изданием является электронная база данных «Ежедневный электронный тендер» — Tender Electronics Daily (TED). К базе данных TED имеется вариант доступа через Интернет. Она выпускается также и на компакт-дисках. Приглашения публикуются на официальных языках Европейского Союза и ежедневно пополняются 500-750 новыми объявлениями. База данных TED также содержит некоторые данные о заключенных контрактах. Более полные сведения о контрактах и поставщиках содержатся в национальных информационных системах стран, входящих в ЕС, и существует более двухсот информационных центров, оказывающих справочно-консультационные услуги участникам бюджетных закупок.

Для развития информационной инфраструктуры обеспечения государственных закупок в ЕС осуществляется проект SIMAP (Système d'Information pour les Marchés Publics). Реализация этого проекта должна обеспечить возможность доступа как к отдельным национальным базам данных по закупкам, так и предоставить возможность одновременного поиска информации по всем национальным базам с формированием результата по всем базам.

Другие направления совершенствования информационных вопросов, связанных с закупками, предусматривают реализацию пилотных проектов, посвященных электронному заключению контрактов и применению электронной торговли. Предполагается, что к середине текущего десятилетия не менее 25 % всех заключаемых контрактов будут заключаться электронными методами.

В ЕС действует Директива ЕС по электронной коммерции (EU E-Commerce Directive), которая имеет своей задачей ликвидацию барьеров на пути развития электронной коммерции на внутреннем рынке, регламентируя правовой статус электронных контрактов. Ее дополняет Директива ЕС об электронных подписях (EU Electronic Signatures Directive) (1999/93/EC), принятая 13 декабря 1999 г. (OJ L 13/12, 19.1.2000). Данная директива имеет своей целью облегчение использования электронных подписей и содействие их юридическому признанию во всем Европейском Союзе. Цель принятия вышеперечисленных актов — облегчение электронной торговли.

Главное направление усилий по обеспечению автоматизации государственных закупок — упрощение и прояснение правил организации деятельности, обеспечение согласованности в подходах к передаче коммерческих сообщений, обеспечение юридической силы электронных контрактов и ограничение ответственности поставщиков услуг -посредников.

В целом можно отметить, что автоматизированные системы государственных закупок формализуют порядок выбора поставщиков, снижая коррупцию, расширяют перечень участников государственных поставок, обеспечивают фактическими данными автоматизированные системы контроля и надзора за исполнением государственного бюджета, упрощают процедуры участия поставщиков в конкурсных отборах.

  
3. Нормативная правовая база и практика бюджетных закупок в Российской Федерации

3.1. Нормативные правовые акты  федеральных органов государственной  власти

Российская нормативная правовая база по вопросам бюджетных закупок претерпела радикальные изменения в 2005 г. Принятие нового базового закона, распространяющего свое действие как на федеральный, так и на региональный и местный уровни бюджетной системы, привело к началу перестройки сформировавшейся за предшествующие годы системы организации и осуществления закупок. Потенциал новых форм и правил использован еще далеко не полностью, что требует инициативы и ответственности от региональных и местных органов власти в их политике бюджетных закупок.

Правила и ограничения, установленные федеральным законодательством и регулирующие сферу закупок, закреплены в нормах Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и специальных федеральных законов.

К настоящему моменту на региональный уровень распространяются следующие федеральные нормативные акты, регламентирующие процессы бюджетных закупок:

I часть Гражданского кодекса  Российской Федерации, которая содержит  в себе ряд статей (статьи 447-449), регламентирующих порядок проведения  конкурса. Однако содержание статьи 447 (пункты 2, 4, 6) фактически ограничивает  сферу проводимых торгов конкурсами на реализацию активов, а также конкурсами, проводимыми в порядке исполнения решений суда.

II часть Гражданского кодекса  Российской Федерации содержит  ряд статей, непосредственно регламентирующих  проведение конкурсов на закупку  продукции для государственных нужд (статьи 527, 528, 766), но они вводят в действие лишь отдельные законодательные нормы, в целом не регламентирующие систему размещения государственного заказа.

Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит лишь ряд отдельных норм, затрагивающих сферу конкурсных закупок, преимущественно в сфере организации финансирования и учета.

Положение к Указу Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 впервые подробно регламентировало порядок проведения конкурсных закупок для государственных (муниципальных) нужд и распространялось на федеральный уровень. Положение к Указу рекомендовалось использовать при организации размещения государственного и муниципального заказов в регионах.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», вступивший в действие с 1 января 2006 г., является главным законодательным актом в комплексе правового регулирования закупок. Данный Федеральный закон отличается от предыдущих тем, что регулирует все виды размещения заказа — конкурсные и внеконкурсные. Действовавший до вступления в силу нового закона Федеральный закон № 97-ФЗ, регулировавший сферу закупок на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, регламентировал только конкурсные процедуры размещения заказа, что не способствовало эффективному расходованию средств соответствующих бюджетов.

Федеральный закон содержит все базовые определения, что позволяет точно и подробно описать процедуры размещения заказов. В частности, в Законе закреплены определения государственных (муниципальных) нужд, государственного (муниципального контракта) и описания всех главных участников системы закупок и размещения заказа. Указан состав сведений, которые должны содержаться в реестрах государственных (муниципальных) контрактов. Описаны правила информационного обеспечения процедур размещения заказа и проведения закупок.

В статье 3 Федерального закона даны определения государственных и муниципальных нужд как удовлетворяемые за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) в товарах, работах, услугах, обеспечивающих выполнение функций государства (органов местного самоуправления), предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Участниками размещения заказов в Законе названы лица, претендующие на заключение договоров. Это может быть как юридическое лицо любой организационно-правовой формы, так и физические лица. Ограничения могут быть указаны только в данном либо другом федеральном законе.

Указаны участники процессов закупок: заказчики; уполномоченный орган (создаваемый для осуществления функций по координации и размещению заказов); специализированная организация (нанимаемая заказчиком или уполномоченным органом для осуществления функций по проведению торгов); комиссия по размещению заказов (конкурсная, аукционная, котировочная).

Определено, что государственный (муниципальный) контракт — это договор, заключенный заказчиком соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципалитета.

В том случае, когда создан специальный орган исполнительной власти (местного самоуправления), уполномоченный на осуществление функций по размещению заказов для заказчиков, он осуществляют все функции заказчика, за исключением подписания контрактов на поставки для государственных (муниципальных) нужд. При этом сами государственные и муниципальные контракты подписываются заказчиками.

Порядок взаимодействия уполномоченного органа и заказчиков должен устанавливаться решением о создании уполномоченного органа.

Закон устанавливает общие, но достаточно детальные правила информационного обеспечения размещения заказов: предусмотрено обязательное размещение извещения о проводящихся закупках на сайте муниципалитета или субъекта Федерации (причем, если у муниципалитета нет своего сайта, необходимо размещать информацию на сайте того субъекта Федерации, на территории которого находится муниципальное образование). Правила размещения информации в средствах массовой информации остаются практически неизменными.

Указано, что реестры государственных (муниципальных) контрактов должен вести орган, уполномоченный на ведение таких реестров контрактов. Соответствующим уполномоченным органам дана свобода в организационном построении систем ведения реестров контрактов. Точно определен состав фиксируемых о контрактах сведений, предусмотрено размещение информации реестра на соответствующем сайте муниципального образования (субъекта Федерации). Указано, что контракты, связанные с государственной тайной, учитываются в отдельном реестре, сведения о котором доступны не всем желающим.