Особенности организации закупок для государственных нужд

Директивы Британского Содружества по закупкам (CPG), изданные в марте 1998 г., устанавливают политику и принципы в области закупок и формулируют результаты, которые должностные лица или организации, проводящие закупки от лица государства, должны обеспечивать в ходе планирования, осуществления или контроля закупок. CPG состоят из трех частей и объединяют в едином документе цели политики, руководство по лучшей практике, дополнительные законодательные акты, относящиеся к закупкам.

В директивах закреплены основные цели системы закупок. Главные из них — достижение эффективного расходования денежных средств (value for money), открытая и честная конкуренция, национальная конкурентоспособность. Кроме того, декларируется также поддержка других сфер политики Содружества — охраны окружающей среды, развития трудовых отношений, стимулирования развития малого и среднего бизнеса, поддержки коренного населения, создания равных возможностей для женщин на рынке труда. 8

К любой государственной организации, конкурирующей с частным сектором за государственный контракт, должны применяться правила «конкурентного нейтралитета»: устранение общего конкурентного преимущества, основанного исключительно на принадлежности к государственному сектору. Создан независимый наблюдательный совет, реагирующий на жалобы на нарушение этих условий.

Используются также управленческие новации, позволяющие привлекать партнеров из частного сектора, агрегировать спрос и получать скидки на больших партиях товара.

Агрегирование спроса является способом получения скидок при закупках больших партий продукции. Такие функции может выполнять отдельная организация. Например, Национальное ведомство по информационной экономике (NOIE) выполняет функции централизованного руководства соглашениями по всем государственным телекоммуникациям и IT услугам. Закупки офисного оборудования, офисной фурнитуры и услуг по аукционным продажам также концентрируются с использованием Соглашений об избранном (одобренном) поставщике, в соответствии с которым поставщики проходят предварительную оценку центральными правительственными организациями.

Привлечение внешних источников также является официальной политикой. Все государственные организации в настоящий момент обязаны предоставлять свои информационные технологии, инфраструктуру, рекламные, юридические и другие услуги фирмам, централизованно отобранным ведомствами (NOIE и др.) 9.

Концепция партнерского или совместного подряда также проходит испытания в Содружестве в качестве инновационного подхода в контрактации, позволяющего использовать дополнительные ресурсы частного сектора в государственных целях. Особенно активно действует в этом отношении Министерство обороны.

Второй вариант устройства регулирования — финансовое законодательство, устанавливающее общие принципы в сфере закупок — принят в Канаде.

В Канаде регулирование сферы закупок осуществляется в рамках финансового законодательства. Базовым нормативным актом, регулирующим закупки, является Закон «Об управлении финансами». Он устанавливает основные финансовые обязательства и полномочия при осуществлении контрактации и размещении государственных (муниципальных) заказов. Он не содержит детальных процедур, но устанавливает важнейшие принципы: во-первых, закупки могут осуществляться только при наличии адекватных запланированных средств в бюджете и, во-вторых, при размещении заказов для государственных нужд должны использоваться преимущественно конкурентные способы закупок (тендеры).

Методические рекомендации по функционированию канадской системы закупок изложены в Руководстве по политике контрактации Секретариата Министерства финансов Канады. Указанный документ снимает разногласия между национальными нормами и различными торговыми соглашениями, в которых участвует Канада (НАФТА, Соглашение о правительственных закупках ВТО и Внутренние торговые соглашения).

Третья модель регулирования сферы государственного (муниципального) заказа — единый специализированный кодекс, регулирующий национальную сферу закупок для бюджетных нужд.

Примером такого подхода является Франция. Во Франции главный национальный документ, регулирующий сферу закупок, — Кодекс Франции о контрактах на закупку для государственных нужд. Кодекс требует, чтобы государственные закупки строго осуществлялись на принципах свободы доступа к государственному заказу, равноправия кандидатов и прозрачности процедур. Декларируется общая цель закупок — достижение эффективного расходования средств. Цели можно достичь при соблюдении условий: предварительного определения требований, строгого соблюдения обязательств и процедур выбора. Кодекс устанавливает подробные правила для всех типов закупок и всех уровней властей. Персонал любой закупочной организации обязан выполнять требования Кодекса.

Практически во всех экономически развитых странах разработаны и действуют стандартные наборы документации, применяемые при проведении закупок. Применение стандартной документации либо обязательно во всех случаях (как в Европейском Союзе), либо остается на усмотрение соответствующих органов власти и обязательно только в некоторых сферах (например, для военных закупок в Австралии разработаны Образцы тендерной документации).

Как правило, применение унифицированной конкурсной документации рекомендуется. В Австралии в большинстве случаев федеральное правительство не устанавливает обязательных стандартных документов на участие в торгах, однако существует несколько исключений. Например, Министерство обороны разработало свои методические рекомендации — стандартные Образцы тендерной документации, применяемые при закупках технических продуктов и программного обеспечения. Решение относительно содержания контрактных условий остается в руках организации-закупщика, которая руководствуется критерием эффективности затрат.

Желательность применения стандартных документов указана в Директивах по закупкам (CPG), и обычно правительства штатов и территорий (вид территориально-административных единиц в Австралии) выполняют это условие, поощряя либо обязывая организации использовать стандартную тендерную документацию. 10

В странах ЕС этот аспект также проработан. В странах-участниках есть соответствующая стандартная документация. В частности, Латвия ввела ее еще на стадии подготовки ко вступлению в ЕС. В соответствии с законом о закупках, каждый заказчик обязан публиковать в официальном издании Бюро по надзору — «Вестнике Латвии» — и на сайте Бюро информацию о планируемой закупке, если ее объем превышает эквивалент 3 000 евро. Для этого на сайте Бюро в открытом доступе на латышском языке опубликованы все специальные формы заявок. 11

Помимо сообщений о закупках, заказчик обязан публиковать данные об изменениях условий закупок, о заключении / не заключении контракта, которые содержат информацию о фирмах, которым было отказано, с указанием причин отказа, о фирмах-победителях. Сообщение о заключении контракта обязательно для заполнения в любом случае. Таким образом, Бюро отслеживает процедуры осуществления закупок от начала и до момента заключения контракта. Данная система позволяет собирать статистику по количеству контрактов и суммам заключаемых договоров.

Смысл применения стандартной документации очевиден: это унификация документов, упрощение и ускорение документооборота, снижение соответствующих трансакционных издержек — подачи документов на конкурсы, контроля расходов бюджетов, учета и анализа операций. Это упрощает равный доступ поставщикам на конкурсы, проводимые органами власти на поставки для нужд бюджетного сектора.

 

Таблица 3

Модель бюджетных закупок

Модель организации регулирования систем и процессов бюджетных закупок	Достоинства	Недостатки
Базовый национальный (федеральный) закон, регулирующий управление финансами и расходами «в пакете» с разъясняющими директивами на нескольких уровнях управления	Возможности по доработке на региональном и местном уровне, точное следование потребностям бюджетов; ясность и понятность общих правил, определенных методическими документами	Дополнительные требования по организации системы контроля, статистики
Финансовое законодательство, устанавливающее общие принципы	Возможности по доработке на региональном и местном уровнях, точное следование потребностям бюджетов	Возможные методические проблемы
Единый специализированный кодекс, регулирующий национальную сферу закупок	Унификация процедур, ясность для поставщиков товаров и услуг правил осуществления бюджетных закупок по всей стране	Избыточная жесткость, ограничения на адаптацию системы закупок к местным условиям
Наднациональные директивы и унифицированные в соответствии с ними национальные правовые акты	Экономия на масштабе, единство процедур и правил на большой территории, снижение издержек для поставщиков товаров и услуг	Трудности с учетом конкретных потребностей, длительность процедур закупок, сложности с возможной адаптацией под местные нужды

 

Способы закупки. Способы закупок по возможности унифицированы, и в законодательстве о закупках или государственном заказе всех экономически развитых стран обязательно присутствует пункт, устанавливающий, что открытый конкурс (конкурентные торги) — предпочтительный и по умолчанию основной способ закупок.

Все способы закупок могут быть объединены в группы:

1)   открытые торги;

2)   закрытые торги (избирательные; с предварительной квалификацией; с предварительной регистрацией);

3)   запрос предложений (запрос котировок; покупки по телефону; запрос действующего предложения);

4)   переговоры с поставщиками; прямые закупки («закупочные карты»).

Открытые конкурсы (торги) — способ размещения заказа, при котором приглашение публикуется в общественном источнике для всех заинтересованных лиц без исключения.

Открытые торги, как правило, применяются по умолчанию, даже если не всегда это явным образом предписано соответствующим законодательством. В Австралии, например, предпочтительным вариантом являются конкурентные торги, но Директивы Содружества (CPG) не предписывают использование каких-либо методов и не устанавливают критерии выбора методов закупок. В каждом конкретном случае основной целью является достижение эффективного расходования средств. 12

В Канаде законодательством, наоборот, довольно подробно регламентированы способы закупок. Обозначены обоснования выбора между конкурентными и неконкурентными (прямыми) закупками, причем конкурентные торги являются официально установленной нормой.

В странах ЕС существует два типа конкурсов: открытый и закрытый. Процедура выбирается организацией — координатором закупок. Поскольку для обеих процедур обязательна публикация объявления о заказе и извещения о контракте, предполагается, что адекватная конкуренция создается в обоих случаях. Открытая процедура используется при приглашении к участию в конкурсе всех фирм.

При проведении закрытых конкурсов приглашение высылается только ограниченному кругу участников. Как правило, это происходит после предварительных оценок квалификаций потенциальных участников.

В Австралии, например, проводят избирательные торги (в том числе с предварительной квалификацией), которые позволяют снизить риски бюджетному учреждению-заказчику. При организации избирательных торгов приглашение адресуется ограниченному числу участников, выбранных по результатам предварительной квалификации на основе критерия выполнения специальных работ или вида деятельности.

Торги с предварительной регистрацией: приглашение всем заинтересованным лицам зарегистрировать заявку на выполнение конкретной работы. Подавшие заявку первоначально оцениваются на основе опубликованных критериев, а затем те, кто наилучшим образом удовлетворяют этим критериям, приглашаются для участия в тендере.

В странах ЕС применяются сходные процедуры: закрытые торги и квалифицированные отборы. При использовании закрытых торгов право подачи оферты предоставляется только ограниченному количеству фирм. Обязательный период времени для подачи фирмами заявок на участие в этом случае составляет 37 дней и для подготовки и подачи тендерного предложения — еще 40 дней. Как и при открытой процедуре, указанный период времени может быть сокращен до 26 дней.

В случаях, когда фирмы подвергаются предварительной квалификации (до подачи предложений), организатор торгов предпринимает специальные меры, наиболее важными из которых являются:

1)   публикация уведомления с указанием целей предстоящей предварительной квалификации и способов закупок, которые будут применяться;

2)   объявление конкретных правил и критериев, которые будут использоваться при проведении квалификации;

3)   проведение предварительной квалификации последовательно по административным, техническим и финансовым критериям;

4)   информирование претендентов об окончательном квалификационном решении в определенные сроки;

5)   разъяснения проигравшим претендентам причин отклонения их заявок.

Запрос предложений — способ закупок, при котором различными способами опрашивают участников рынка, которые могли бы быть поставщиками для бюджетных нужд, напрямую, без проведения конкурсных процедур. Это запрос котировок; покупки по телефону; запрос действующего предложения.

В Европейском Союзе процедура запроса предложений проста: предлагается выразить свою заинтересованность и выставить предварительные предложения. Отбор происходит на основе оценки этих предложений, сравнения уровня профессионализма и опыта заявителей.

В Канаде используется несколько способов закупок с ограниченной конкуренцией: покупки оп телефону, запрос котировок и запрос предложений.

Покупки по телефону (T-buy) применяются для малых конкурсных закупок (стоимостью до 5 тыс. канадских долларов (это немногим более 3 тыс. долларов США)), когда требование может быть легко сформулировано и передано по телефону. Требуется установить контакт не мене чем с тремя поставщиками, включая последнюю выигравшую конкурс компанию из списка поставщиков.