Особенности организации закупок для государственных нужд

установление полномочий, прав и обязанностей участников СБЗ;

обеспечение организационной, информационной, методологической и иной инфраструктур проведения закупок.

Вторая задача включает:

проведение оценки, прогнозирование и планирование потребностей государственных (муниципальных) органов в товарах, работах, услугах;

определение оптимальных способов удовлетворения государственных (муниципальных) нужд;

осуществление взаимодействия с поставщиками, организацию отбора поставщиков, заключение и контроль исполнения контрактов.

Обеспечение институциональных условий означает создание правил, норм и процедур, которые регламентируют действие всех участников. В соответствии с этими правилами осуществляются оценка потребностей, планирование закупок и заключение контрактов. Кроме того, система управления закупками должна поддерживать и совершенствовать информационную среду для проведения конкурсов, заключения и контроля закупок. 4

Фактически система бюджетных закупок выполняет следующие функции:

планирование бюджетных закупок субъекта Российской Федерации (муниципалитета) в товарах, работах, услугах (в натуральных величинах);

обеспечение открытого доступа субъектов рынка к информации о планах по закупкам и процедурам размещения государственных (муниципальных) заказов для обеспечения конкуренции;

осуществление процедур закупок;

администрирование исполнения государственных (муниципальных) контрактов для обеспечения своевременной поставки качественной продукции по контракту;

ведение учета товарных запасов товарно-материальных ценностей для поддержания оптимальных объемов закупок;

обеспечение своевременной и полной оплаты принятых на себя бюджетных обязательств по государственным (муниципальным) контрактам;

унификация процедур размещения государственных (муниципальных) заказов для облегчения проведения контроля и стимулирования привлечения к заказам субъектов рынка;

составление отчетности по закупкам и проведение на ее основе анализа эффективности произведенных закупок и функционирования системы в целом;

учет закупок в форме реестра закупок;

автоматизация типовых процессов и процедур в системе закупок для повышения производительности системы в целом. 5

 

 

2. Международный опыт организации бюджетных закупок

 

2.1. Регулирование бюджетных закупок. Основные процедуры бюджетных закупок

 

Организационное и институциональное устройство систем закупок разнообразно. Вместе с тем, можно отметить, что лучшая практика включает создание независимого подразделения (службы) администрации соответствующего уровня (муниципалитета, региона, национального правительства), осуществляющего полную координацию процессов планирования и формирования закупок либо работающего в непосредственном контакте с плановыми подразделениями.

Можно выделить несколько принципиальных моделей административного устройства систем управлением заказом для государственных (муниципальных) нужд:

1)   независимое подразделение администрации региона, муниципалитета, управляющее сферой закупок (как в Австралии);

2)   распределенные функции между несколькими центрами принятия решений (как в Канаде);

3)   специализированный орган на национальном уровне (как в Польше).

Примером первого подхода является Австралия. Закупки для государственных нужд в Австралии попадают под регулирование единого федерального ведомства — Департамента финансов и снабжения (ДОФА), - которое занимается разработкой и корректировкой официальных правил и процедур проведения закупок. Этим правилам должны следовать все государственные организации всех уровней — центрального правительства, штата, территории или муниципалитета. Австралия является государством с одной из самых «продвинутых» систем государственной службы и администрирования, в том числе и в области закупок для государственных нужд.

Подразделение ДОФА по конкурентным торгам и грантам управляет правительственной программой по закупкам во взаимодействии с другими правительственными организациями, включая Австралийский правительственный совет по снабжению и строительству (APCC), в который входят представители основных министерств, ответственных за проведение политики в области закупок и строительства в Австралии.

Базовым документом, регулирующим государственные закупки в Австралии, является Закон «Об управлении финансами и отчетности» (FMA), вступивший в силу в 1997 г. Различные директивы, изданные согласно FMA, непосредственно связаны с закупками и устанавливают следующие правила:

исполнительный директор любой государственной организации наделяется полномочиями и несет соответствующую ответственность в рамках процедур закупок;

министр финансов Федерации наделяется полномочиями по изданию директив, относящихся к закупкам;

должностные лица, исполняющие обязанности в сфере закупок, должны выполнять их, принимая во внимание директивы (или документально обосновывать, почему они не смогли этого сделать);

не разрешается и не допускается утверждение предложений соответствующими органами до тех пор, пока они не удостоверятся в том, что предполагаемые расходы соответствуют политике Федерации и приведут к эффективному и продуктивному расходованию государственных средств;

запрещается заключение контракта между сторонами в случае несоблюдения ими указанных выше правил.

Вторая модель устройства системы бюджетных закупок — распределение функций между несколькими центрами принятия решений и ответственности.

Примером такого устройства служит система управления заказом в Канаде. Канадская система закупок в общем носит гораздо более инструктивный характер по сравнению с системой закупок в Австралии. Это является естественным результатом более сложной среды, в рамках которой функционирует канадская система закупок, исторической и культурной разнородностью, а также участием Канады в Североамериканской зоне свободной торговли (НАФТА), в Соглашении ВТО по правительственным закупкам и других соглашениях.

Ответственность за проведение закупок в Канаде децентрализована и передана различным ведомствам и агентствам на уровне федерального правительства и правительства провинций и территорий, но степень централизованного контроля и надзора в Канаде значительно выше. Закупки товаров остаются под централизованным контролем Министерства общественных работ и правительственных услуг (PWGSC), Казначейство осуществляет широкомасштабный централизованный контроль контрактов, сумма которых превышает пороговые величины. Помимо этого, оптовые закупки некоторых товаров, для которых обычно привлекалось большое число различных агентств, были централизованы и проводятся «организациями общей службы» (CSO). 6

Аналогичным образом организована система бюджетных закупок в большинстве стран Европейского Союза, которые в соответствии с внутренними требованиями — директивами ЕС — должны унифицировать свои национальные системы бюджетных закупок в целях снижения издержек участников закупок и поставщиков из стран ЕС. Однако процесс этот осуществляется медленно. В 1997 г. Протокол результатов функционирования Единого рынка, опубликованный ЕС, установил, что сфера государственных закупок является самым слабым звеном по сравнению с другими достижениями Сообщества. По состоянию на данный год только 55,6 % всего объема директив были корректно внедрены в национальное законодательство стран-участниц. Так, во Франции Кодекс по контрактам на закупку для государственных нужд вступил в действие только в середине 2001 г.

Третья модель построения системы бюджетных закупок основывается на создании специализированного органа на национальном уровне, контролирующего размещение заказов.

Примером могут служить недавно вступившие в Европейский Союз страны Восточной Европы, в частности Польша. Пример Польской Республики интересен тем, что это государство сравнительно недавно приступило к созданию системы закупок (в 1995 г.). В это время вступил в силу закон о государственных закупках. Он и стал нормативной базой, определяющей конкурентную среду среди предприятий, участвующих в бюджетных закупках. Закон регулирует деятельность правительства (центрального и местных) и других государственных институтов при привлечении и выборе наилучшего предложения при закупке товаров, работ и услуг на бюджетные средства. Основным принципом, установленным законом, является обеспечение открытой и справедливой конкуренции. Закон требует справедливого и равного отношения ко всем участникам процедуры закупок, полноценной и открытой конкуренции и прозрачности информации о государственных закупках. С вступлением страны в ЕС все нормы соответствующих директив распространяются и на Польшу. 7

Система бюджетных закупок Польши является децентрализованной. В случае поставок больших партий однородной продукции могут использоваться объединенные закупки - для всех уровней. После принятия Закона «О бюджетных закупках» от 10 июня 1994 г. в Польше 1 января 1995 г. было создано специализированное государственное агентство — Бюро по бюджетным закупкам (Urząd Zamówień Publicznych). При Бюро создан Совет, который играет консультативную роль. Члены Совета назначаются и снимаются премьер-министром по запросу председателя. В Совет входят представители всех заинтересованных сторон: члены парламента, представители закупочных организаций (на центральном и местном уровнях), представители ассоциаций поставщиков и подрядчиков, органов государственного аудита и контроля и экспертов в области бюджетных закупок. Совет проводит заседания каждые 2-3 месяца.

Бюро является координирующим органом в сфере закупок и выполняет многообразные координирующие функции:

издает официальный бюллетень по государственным закупкам, публикующий информацию о бюджетных закупках на сумму, выше определенного ценового порога;

принимает административные решения по поводу проведения конкурсных и иных видов закупок или преференций национальным поставщикам;

разработка обучающих программ, семинаров в области бюджетных закупок;

организация процедуры обжалования решений.

При этом само Бюро не осуществляет закупок, не распределяет средства на оплату государственного заказа, не проводит конкурсных отборов, не проводит экспертизу заключаемых контрактов и не рассматривает жалоб участников системы закупок. Бюро только координирует все эти процессы.

В настоящее время в перечень заказчиков, чьи закупки регулируются законом о государственных закупках, внесены государственные предприятия — естественные монополии, работающие в сфере водоснабжения, электроснабжения, транспорта и телекоммуникаций.

 

Таблица 2

Системы бюджетных  закупок

Модель административного устройства систем управления бюджетными закупками	Достоинства	Недостатки
Совокупность независимых органов	Оперативность, точное следование потребностям	Дополнительные требования по организации системы контроля
Распределенные функции между несколькими центрами принятия решений	Улучшенная подотчетность, система взаимного контроля	Избыточная бюрократизация
Специализированный орган	Экономия на масштабе, единство процедур и правил	Трудности с учетом конкретных потребностей, длительность процедур закупок

 

Регулирование систем и процессов закупок для государственных нужд также осуществляется в соответствии с несколькими моделями. Можно условно выделить следующие варианты устройства правового регулирования:

1)   базовый национальный (федеральный) закон, регулирующий управление финансами и расходами «в пакете» с разъясняющими директивами на нескольких уровнях управления (как в Австралии);

2)   финансовое законодательство, устанавливающее общие принципы, как правовая база закупок (в Канаде);

3)   единый специализированный кодекс, регулирующий национальную сферу закупок (Франция);

4)   наднациональные директивы и унифицированные в соответствии с ними национальные правовые акты (в Европейском Союзе).

Примером первого варианта устройства системы регулирования, когда действует национальный закон, регулирующий управление государственными финансами и бюджетными расходами вместе с разъясняющими директивами, служит Австралия.

Законодательное регулирование закупок Австралии состоит из нескольких уровней. Первые два — федеральное законодательство и директивы. Третий уровень — различного рода правила на уровне исполнительных директоров (CEIs), издаваемые каждой отдельной организацией, осуществляющей закупки для государственных нужд. В этих правилах отражаются специфические потребности и требования конкретных организаций.