Становление банковских учреждений России в XVIII – XIX вв.: роль государства

   Преобразование Госбанка  повлекло в июне 1859 г. упразднение  Совета государственных кредитных  установлений, не оправдавшего возлагавшихся  на него надежд по защите  интересов Госбанка в Правительстве,  тем более что Уставом 1894 г.  рассмотрение отчетов Госбанка  было возложено на Госсовет. Был  усилен внешний надзор за Банком  со стороны Государственного  контроля, к которому вместе с  ревизией отчетов перешло от  Совета ГКУ освидетельствование  банковских касс и кладовых  с целью удостоверения неприкосновенности  хранящихся там сумм. Кроме того, Государственный контроль получил  право участвовать в выработке  правил бухгалтерского учета  и отчетности Госбанка.

   С ликвидацией Совета ГКУ были упразднены, соответственно, и должности его депутатов в Правлении Госбанка, однако введение небюрократических элементов в состав высшего управления Банком было признано полезным и на будущее время, ибо участие лиц, близко знакомых с нуждами земледелия, торговли и промышленности, в интересах которых была предпринята реформа Госбанка, могло только содействовать тому, чтобы деятельность Банка приняла действительно практическое направление”. Поэтому в Совет Госбанка были введены два выборных члена — от дворянства и купечества. В состав Совета также вошел представитель Государственного контроля, а министр финансов получил право приглашать на заседания Совета представителей и других ведомств с правом совещательного голоса и особого мнения.

   Мнением Госсовета  от 5 июня 1896 г. ревизия годовых  отчетов иных государственных  кредитных учреждений (государственных  сберегательных касс, Государственных  дворянского земельного и Крестьянского  поземельного банков) также была  возложена на Госсовет.

   В середине 70-х  гг. XIX в. исключительно остро встали проблема крестьянского малоземелья и связанная с ней проблема недоступности средне- и долгосрочного земельного кредита. С целью их разрешения в общегосударственном масштабе, после ряда не слишком удачных инициатив земств, Мнением Госсовета от 20 мая 1881 г. было принято Положение о Крестьянском поземельном банке (далее — Крестьянский банк), созданном как правительственное кредитное учреждение в ведении Министерства финансов для “облегчения крестьянам всех наименований, путем выдачи ссуд, способствовать покупке земли, при условии добровольного соглашения продавцов с покупщиками”. Возглавлял Банк Совет, состоявший из Управляющего и трех членов, назначавшихся министром финансов. Осуществление банковских операций на местах возлагалось на отделения, открывавшиеся или самостоятельно, или при подразделениях Госбанка, или при казенных палатах и состоявшие из назначенного министром финансов управляющего, одного члена по назначению губернатора и двух членов, избиравшихся губернским земским собранием (при отсутствии таковых — губернским по крестьянским делам присутствием).

   В не менее затруднительном положении, чем крестьянство, оказалось дворянство, которое после ликвидации в 1859 г. Опекунского совета, Заемного банка и Приказов общественного призрения осталось без источников кредитования, поскольку большая часть полученных дворянами выкупных ссуд была использована на погашение старых ипотечных долгов, а не на капиталистическое переустройство хозяйств, частные же кредитные ресурсы были достаточно дороги из-за высокого спроса.

   В этой ситуации  правительство сочло необходимым  удовлетворить требования дворян  о дешевом государственном кредите.  Мнением Госсовета от 3 июня 1885 г.  в ведении Минфина был учрежден  Государственный дворянский земельный  банк (далее — Дворянский банк) для выдачи ссуд потомственным  дворянам под залог земельной  собственности. Дворянский банк  состоял из Центрального управления  и отделений, осуществлявших операции  Банка на местах, и находился  на самофинансировании.

   В связи с недостатками  в деятельности кредитных учреждений (в частности, широко распространенными  злоупотреблениями со стороны  их должностных лиц) 5 апреля 1883 г.  был принят Закон об изменении  и дополнении правил открытия  акционерных коммерческих банков. Сумма обязательств банка ограничивалась 5-кратным размером его собственного  капитала ( вместо ранее существовавшего 10-кратного). Кредит одному заемщику был лимитирован 10% от основного капитала. Устанавливалось, что лицо, занимающее административную должность в банке, не имеет права занимать подобную должность в каком-либо другом кредитном учреждении. Впервые были закреплены требования к обязательным резервам банков: отныне банки были обязаны хранить 1/3 особого (сверх обыкновенного резерва) запасного капитала в Госбанке. Кроме того, ни одно лицо теперь не могло располагать на Общем собрании акционеров более чем 10% всех голосов. Наконец, правительство получило право производить официальные ревизии по требованию акционеров, представляющих не менее 1/5 уставного капитала банка.

   Большой проблемой  являлись городские общественные  банки: одни из них в погоне  за прибылью занялись высокорисковыми финансовыми операциями, другие стали “карманными” банками местных влиятельных лиц, третьи по тем или иным причинам оказались на грани банкротства.

   Ввиду этого 26 апреля 1883 г. было Высочайше утверждено Мнение Госсовета о дополнении и изменении Положения о городских общественных банках от 6 февраля 1862 г. Были более детально определены правила осуществления банками их операций, введены существенные ограничения на размер кредита одному заемщику, установлен 5-кратный предел превышения обязательствами банка его собственного капитала и постоянная 10-процентная норма кассовой наличности к сумме банковских обязательств (фактически — ставка обязательного резерва).

   Кроме того, наряду  с регламентацией местного надзора  за деятельностью банков со  стороны городских дум был  также установлен правительственный  банковский контроль в виде  ревизий, назначаемых министром  финансов по согласованию с  министром внутренних дел.

   Из наиболее важных  нормативных актов того времени  можно назвать: Мнение Госсовета  от 4 мая 1882 г. о разрешении обществам  взаимного кредита выдавать краткосрочные  кредиты сельским обществам и  крестьянским товариществам, не  являющимся членами этих обществ;  Мнение Госсовета от 14 февраля  1884 г. об изменении порядка формирования общих собраний обществ взаимного кредита и Мнение от 15 ноября 1893 г. о порядке замены в обществах взаимного кредита общих собраний членов собраниями уполномоченных; Мнение Госсовета от 25 февраля 1885 г. и Мнение от 18 мая 1889 г. о предоставлении коммерческим банкам и обществам взаимного кредита права закладывать и перезакладывать процентные бумаги и товары в других кредитных учреждениях для расширения операций этих учреждений; Высочайше утвержденное 21 мая 1889 г. Мнение Госсовета о запрещении неисправным членам обществ взаимного кредита участвовать в общих собраниях этих обществ как лицам, нарушившим свои к нему обязательства (допустив свои векселя до протеста) и потому мало заинтересованным в правильности и законности ведения дела общества.

   Помимо этого, вследствие сложного финансового положения, в которое попали на рубеже 1870—80-х гг. несколько крупных акционерных кредитных учреждений и городских общественных банков, встал вопрос о разработке порядка ликвидации кредитных учреждений, уставы которых не предусматривали механизма их ликвидации, а осуществление ее в общем, закрепленном в уставах о торговой несостоятельности порядке оказалось чрезвычайно невыгодным для кредиторов этих учреждений. В результате 22 мая 1884 г. было утверждено Мнение Госсовета о порядке ликвидации частных и общественных установлений краткосрочного кредита, которое касалось акционерных коммерческих банков, обществ краткосрочного взаимного кредита, городских общественных банков и ссудо-сберегательных товариществ. Отныне кредитные учреждения подлежали ликвидации не только вследствие несостоятельности, но и в том случае, если основной, оборотный или паевой капитал уменьшался в связи с убытками на 1 /3 (последняя мера, однако, была направлена не столько на прекращение деятельности кредитных учреждений, сколько на то, чтобы побудить пайщиков и акционеров учреждений, не слишком удачно ведущих свои дела, к дополнительному внесению средств в уставный капитал с целью придания учреждению большей финансовой устойчивости). Как показали дальнейшие события, все цели закона были успешно достигнуты.

   В области мелкого  земельного кредита следует отметить  издание 25 января 1883 г. Устава  сельских банков, которые должны  были обеспечивать кредитные  услуги крестьянам в местностях, где учреждение ссудо-сберегательных  товариществ сталкивалось с какими-либо сложностями. Основной капитал этих банков формировался за счет свободных мирских капиталов и добровольных пожертвований частных лиц и земств, но не мог быть менее определенной величины. Управление банком осуществлял Поверочный совет из трех человек и распорядитель, избираемые сельским сходом обществ, учредивших банк. Надзор за сельскими банками, а также проверка их отчетов были поручены сельским сходам, уездным и губернским по крестьянским делам присутствиям.

   Помимо традиционных  кредитных учреждений в рассматриваемый  период в России сложился особый  тип финансовых институтов, представленный  банкирскими конторами, торговыми  домами и меняльными лавками,  которые, не имея уставов и  не публикуя отчетов, осуществляли тем не менее значительное количество чисто банковских операций, а также привлекали средства клиентов для осуществления высокорисковых спекулятивных операций на фондовом рынке. В целях установления государственного контроля за подобными институтами 26 июня 1889 г. было Высочайше утверждено Мнение Госсовета о банкирских заведениях, в силу которого министр финансов мог запрещать любым банкирским заведениям, не имевшим официально утвержденных уставов, перезалог ценных бумаг, прием вкладов на хранение, на текущий счет и на “обращение из процентов”, а равно кредитование под обеспечение, под каким бы видом и наименованием эти операции ни производились.

   Государственный  контроль за деятельностью всех банкирских заведений был еще более ужесточен дополнениями к Правилам 1889 г., одобренными Мнением Госсовета от 3 июня 1894 г.

   В отношении учреждений  долгосрочного кредитования нормативные  акты того времени были направлены  в основном на более тщательную  регламентацию их деятельности  и повышение их финансовой  устойчивости.

   Постепенное реформирование  российских кредитных учреждений, обусловившее дальнейшее развитие  уже сложившейся кредитно-банковской  системы, резко ускорившееся уже  в начале XX в., продолжалось вплоть до начала первой мировой войны.

   Так, Законом от 29 августа 1897 г. было подтверждено  монопольное эмиссионное право  Госбанка — только он мог  эмитировать кредитные билеты  в соответствии с потребностями  денежного обращения и не иначе,  как под обеспечение золотом  в установленном законом соотношении.

   1 июня 1895 г. был  принят Закон об учреждениях  мелкого кредита, в сферу действия  которого попали кредитные товарищества, ссудо-сберегательные товарищества  и кассы, а также сельские, волостные  и станичные банки и кассы.  Целью деятельности указанных учреждений было определено доставление малодостаточным лицам, сельским или станичным обществам, а также товариществам, артелям и другим подобным союзам, действующим на основании утвержденных для них уставов и правил или на основании письменных договоров, возможности получать на необременительных условиях ссуды для удовлетворения хозяйственных потребностей и помещать сбережения “для приращения из процентов”. Общий надзор за кредитными товариществами, ссудо-сберегательными товариществами и кассами осуществляло Министерство финансов, а за остальными учреждениями мелкого кредита — Министерство внутренних дел и Военное министерство. Эти учреждения обязаны были в любой момент по требованию министра финансов представить все касающиеся их сведения. Кроме того, министру финансов давалось право ревизовать эти учреждения (с согласия министра внутренних дел или военного министра при ревизии подведомственных им учреждений). Были также определены требования к уставам кредитных товариществ, ссудо-сберегательных касс и сельских банков, в соответствии с которыми Минфином был разработан и 19 июня 1896 г. утвержден Образцовый устав кредитного товарищества.

   27 ноября 1895 г. была  одобрена новая редакция устава  Крестьянского банка, не только  расширившая круг его операций, но и в большей степени обеспечившая  интересы Банка как кредитного  учреждения. В частности, Банк  получил право на покупку земель  за счет собственных средств для последующей перепродажи их крестьянам более мелкими участками. В устав были внесены и другие изменения.

   Основным банковским  актом этого периода можно  с уверенностью считать Закон  от 29 апреля 1902 г. об упрочении  деятельности частных банков, который  ограничил размер выдаваемых  учреждениями долгосрочного кредитования  городских ссуд 1/3 от общего числа  ссуд. Немало норм Закона касалось  акционерных коммерческих банков. Во-первых, членам правлений банков, управляющим делами и другим служащим этих банков было запрещено пользоваться в своем банке любым видом кредита (ранее запрет распространялся только на вексельный кредит). Во-вторых, были существенно упрощены условия для возбуждения меньшинством акционеров ходатайства о проведении в банке правительственной ревизии, для чего теперь требовалась инициатива группы акционеров, представляющих 10% голосов на общем собрании и 5% паевого капитала (ранее они должны были представлять 1/3 голосов и 20% капитала).