Социальная политика

Происходит переосмысление социальных функций государства. Перераспределение  через бюджет большей или меньшей доли продукта в пользу нуждающихся приобретает подчиненное значение. Ключевая же функция государства как субъекта СП состоит в формировании социально-экономической среды, благоприятствующей активной самореализации каждого члена общества в собственно экономической сфере, гарантирующей достаточный уровень стабильности и возможность развития. В социально ориентированном хозяйстве все элементы экономической политики работают на решение этой задачи. Выраженный социальный аспект имеют антимонопольная политика, поддержка мелкого и среднего бизнеса, программы сбалансированного развития территорий, создание благоприятного инвестиционного климата. Максимальная нагрузка лежит на политике занятости и политике заработной платы. Один из важных аспектов реформирования социальной политики в этой сфере в странах Запада связан с изменением институциональной структуры (соотношения государства и рынка) в пользу расширения границ использования рыночного регулирования, а, следовательно, возрастанием доли финансирования со стороны населения. Этот процесс развивался повсеместно, но в различной степени начиная с 1980-х годов. Особенно это коснулось расходов на лекарственные средства, причем стоимость некоторых видов лекарств, в частности успокаивающих или с недостаточно подтвержденным лечебным эффектом, перестала возмещаться. В целом меры, направленные на разделение затрат, мало повлияли на уровень государственных расходов, хотя рост этой доли в общих расходах на цели здравоохранения замедлился, а за 20 лет к 2000 г. она снизилась в странах ОЭСР с 74 до 72% .

Неудивительно, что они  не смогли привести к выравниванию темпов роста расходов на здравоохранение  и экономического роста, хотя с 1980-х  годов социальная политика была направлена на достижение этой стратегической цели. Одна из главных причин - в структурных факторах, в частности изменении демографического профиля, старении населения и росте продолжительности жизни.

В США медицинское  обслуживание обеспечивается в основном частным сектором: 75% граждан имеют  добровольное частное страхование. Иными словами, регулирование этой сферы осуществляется рыночными механизмами, а вмешательство государства, ограничивается обслуживанием наименее обеспеченных категорий и престарелых. В ФРГ принята "координированная модель", предусматривающая активную роль профсоюзов медицинских работников, принцип тарифной автономии и самоуправления, модель непрерывного переговорного процесса между социальными партнерами. При этом медицинские кассы несут часть ответственности за управление бюджетными средствами, их представители участвуют в обсуждении бюджета здравоохранения, размер оплаты при этом адаптируется в соответствии с бюджетом [5, с.117].

В США проблема регулирования  этих расходов приобрела особую актуальность, учитывая, в частности, специфику американской модели медицинского страхования, где (в силу ее либерального характера) социальная политика в данной сфере структурирована с преобладанием ответственности частных институтов. Государство обеспечивает страхование около 30% населения через программы обслуживания престарелых, инвалидов и малообеспеченных, а также военнослужащих. При этом в отличие от многих европейских стран, значительная часть населения (около 17,5%) там не охвачена системой страхования. Сравнительный анализ показывает, что в странах Западной Европы расходы государства на здравоохранение на 20-40 процентных пункта превышают американский уровень. Наиболее высоки они в Швеции и Великобритании — соответственно 85,0 и 80,9%, несколько ниже во Франции, ФРГ и Италии, что совершенно несопоставимо с уровнем США (44,2%). При этом необходимо отметить, что американская модель, судя по долговременной тенденции, эволюционировала в сторону повышения доли государства, в то время как в странах ЕС их уровень оставался прежним или даже сократился, как, например, в Великобритании (снижение на 7% с 1970 г.), а также Швеции и ряде других государств.

  Сравнительный анализ содержания социальной политики разных государств, прения об общем, особенном и единичном в организации социальной защиты населения в разных странах позволят значительно обогатить теорию и практику этой деятельности. В то же время при освоении зарубежного опыта в сфере социальной поддержки населения необходимо в полной мере учитывать исторические условия и национальные особенности России. Надо иметь в виду уже сложившуюся в нашей стране (и имеющую место в прошлом) систему социального обеспечения населения (а также, естественно, особенности культуры, менталитета, образа жизни общества), разумно дополняя ее нововведениями, исходя из новой общественно-политической ситуации. На предстоящий обозримый период целесообразно сохранение преимущественно государственной помощи в сфере здравоохранения, распределения жилья и т.д. в первую очередь для неимущих и малообеспеченных слоев населения.

Известно, что в разных странах сложилась разная система  социальной помощи «слабым» слоям населения. Если, к примеру, в США и Японии делается акцент, в основном, на частный  сектор, благотворительные, общественные организации, то в большинстве европейских стран главную роль в решении этих проблем играет государство. Так,  к примеру, для Германии и Дании характерен широкий охват социальной сферы государством [15, с. 5].

Показателем развитости системы социального обеспечения, а также типическим признаком моделей социальной политики являются социальные расходы. Под социальными расходами понимают объем финансирования социально-политической деятельности государства. Обычно в статистике фигурирует такой показатель в виде доли от валового внутреннего продукта страны. Сегодня имеются страны, где доля социальных расходов превышает 40% от ВВП, и есть страны, где социально-политическая деятельность государства не существует вообще [15, с. 6]. Существенным в определении социальной политики того или иного государства являются источники финансирования социальных расходов (бюджетные и внебюджетные). Бюджетные источники пополняются за счет налогов, деятельности государства в экономической сфере, а так же за счет иных средств, поступающих в бюджет государства. Внебюджетные - за счет взносов работодателей и наемных работников. В последнем случае пополнение может происходить как равными, так и неравными долями со стороны работодателей и наемных работников, а некоторые внебюджетные фонды пополняются только за счет работодателей.

Наиболее развитой системой социальной политики на сегодняшний  день принято считать систему  социальной политики датского государства.

Так, оно через определенных механизм налогов, сборов и различных  денежных платежей, а также их перераспределения  делает возможным осуществление такой социальной политики, когда в государстве не существует бедного слоя населения, а уровень социальных противоречий снижен до такой степени, что возникновение различного рода социальных конфликтов практически невозможно. Именно поэтому, Данию принято называть « государством всеобщего благосостояния» [15, с. 32].

Во Франции на протяжении последних десятилетий в этой сфере использовались различные методы регулирования. Низкие тарифы, применявшиеся государством в 1980-х годах, не принесли ожидаемого результата в плане ограничения расходов, так как замораживание тарифов преодолевалось за счет увеличения количества обследований. В течение второго этапа (в 1990-х годах) государство и кассы страхования по болезни пытались вести переговоры о расходах с медицинскими работниками. Последовавший затем этап реструктуризации фактически ограничивает участие государства сферой базового страхования и передает большую часть услуг в частный сектор. Однако в реализации этой политики возникли серьезные проблемы, связанные с трудностями согласования позиций социальных партнеров, что фактически привело к кризису в управлении системой.

В целях преодоления  сложившейся ситуации в 2005 г. была предпринята  реформа в сфере страхования  по болезни, охватывающая вопросы управления, условия получения медицинской помощи и финансирования. Государство сохраняет за собой основные позиции в принятии решений, возлагая большую ответственность на структуры управления (национальные кассы страхования по болезни), в частности в финансовых вопросах. Новая политика фактически серьезно ограничивает возможности получения высокого уровня возмещения расходов и бесплатной помощи (последняя носит во многом символический характер: один евро за консультацию не подлежит возмещению). В целях же обеспечения финансирования предусматривается рост социальных взносов, поступление средств из государственного бюджета за счет налога на табак и реструктуризация задолженности. Реформа отодвигает радикальные изменения посредством перехода к конкурентной системе оказания услуг, как это принято в американской модели.

В 1990-х годах значительные изменения в секторе здравоохранения  произошли в Италии, где правительство стремилось перейти к сбалансированной институциональной модели управления. Реформы явились реакцией на серьезные проблемы, ибо, согласно опросам общественного мнения, граждане выражали в 1980-х годах растущее недовольство деятельностью национальной службы здравоохранения. Претензии главным образом связаны с качеством услуг и бюрократизацией управления, что снизило эффективность медицинской помощи и нанесло удар по принципу справедливости.

Для решения финансовых проблем власти пошли по пути структурной  реформы системы здравоохранения, создания местных учреждений здравоохранения с большей оперативной автономией, возможностью коммерческой деятельности и осуществления контроля. При этом были использованы элементы модели "управляемой конкуренции" из опыта развития медицинского обслуживания в других странах. В частности, больничные учреждения получили право создавать независимые структуры, которые могли бы предлагать медицинские услуги местным учреждениям здравоохранения. Большинство регионов сделали выбор в пользу интегрированной модели, по которой большинство больниц находится в юрисдикции местных организаций здравоохранения.

Одна из основных целей  реформы — децентрализация, предусматривающая повышение финансовой ответственности региональных властей. Новые правила направлены на улучшение ситуации в государственном здравоохранении и защиту экономических интересов медицинских работников. Врачам, сделавшим выбор в пользу работы в национальной службе здравоохранения, обеспечивается значительное повышение оплаты труда. Кроме того, они получают разрешение на частную практику в рамках государственного учреждения на сверхурочной основе, а тарифы на частные услуги согласовываются с местными организациями здравоохранения. Правительство подтвердило свою приверженность модели, допускающей сочетание (для врачей больниц) практики в государственном и частном сектора.

Таким образом, одно из направлений  реформы здравоохранения — перенесение ответственности на региональный и локальный уровень, а в некоторых случаях - уровень непосредственных производителей услуг (больниц и практикующих врачей). Основная цель - улучшение координации в согласовании потребностей и ресурсов. В Италии с 2001 г. региональные власти несут полную ответственность за финансирование системы здравоохранения, находящейся в их юрисдикции. В целях выравнивания финансовых возможностей регионов правительством было принято решение о формирование межрегионального фонда. Важно также иметь в виду и то, что в странах ЕС были предприняты шаги по улучшению системы информации о стоимости лечения.

Одно из важнейших  направлений модернизации социальной сферы в странах Запада — реформы пенсионных систем. Их развитие необходимо рассматривать в контексте сдвигов в динамике структуры совокупного капитала, а также условий внутренней и международной конкуренции. На предыдущем этапе пенсионные системы формировались исходя из приоритета социальных целей. Именно это обусловило значительные достижения в области пенсионного обеспечения. Особенность современного этапа — в том, что на первый план вновь выходят экономические факторы.

Поддержание уровня пенсионных доходов предполагается осуществить за счет структурных и параметрических изменений в пенсионных системах    ( табл. 2). Фактически это означает, что для получения пенсии на прежнем уровне необходимо приобрести дополнительные пенсионные права. Эта стратегия предполагает стимулирование профессиональных пенсионных систем и добровольного пенсионного страхования на предприятиях, групповых и индивидуальных сберегательных и пенсионных планов.

Таблица 2.2 - Совокупные государственные пенсионные расходы в странах ЕС на период 2004-2050 гг. (включая большинство государственных выплат по замещению доходов лицам в возрасте 55лет и более; в % от ВВП)