Пути оптимизации бюджетного регулирования в сфере межбюджетных отношений

 

1.2 Основные модели межбюджетных  отношений 

 

Все многообразие моделей организации межбюджетных отношений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления можно свести к следующим моделям.

Первая модель характеризуется одноуровневой структурой государственной власти субъекта РФ и одноуровневой структурой муниципальных органов власти (на уровне крупных городов и районов). Данная модель характерна для бюджетной системы дореволюционной России и носит название горизонтальной.  При данной модели государственный бюджет и территориальные бюджеты расположены в одной плоскости, за каждым бюджетом закреплены определенные налоги и сборы, и поэтому финансовая помощь территориальным бюджетам затруднена[38, C. 25].

Данная система распределения доходов обеспечивала финансовую независимость территориальных органов власти за счет того, что территориальные бюджеты формировались за счет собственных доходов. Но по мере роста бюджетных расходов на общественные нужды (образование, здравоохранение и т.д.), собственные доходы территориальных бюджетов не могли обеспечить данные расходы. Законодательная база была малоэффективная и не регулировала механизм государственной поддержки территориальным бюджетам.

Далее была создана новая модель распределения доходов и она носила название веерной. Суть ее заключалась в том, что вводился механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. Принимались законодательные акты в которых утверждались нормативы, в соответствии с ними происходило распределение между центральным бюджетом (союзный бюджет), региональными бюджетами (республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами (городскими, районным, поселковыми и сельскими).

Таким образом, помимо собственных доходов в территориальные бюджеты стали поступать регулирующие доходы. Под собственными доходами бюджетов понимают такие виды доходов, которые закреплены на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами. А регулирующие доходы бюджетов – это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливают нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год и на долговременной основе по разным видам таких доходов. Финансирование расходов, связанных с жизнеобеспечением населения, возложено на местные бюджеты. Поэтому размер местного бюджета стал определяться величиной расходов на местное хозяйство. Вышестоящий бюджет для обеспечения этих расходов выделял необходимый объем регулирующих доходов.

Определим преимущества данной модели[22, C. 17]:

1. Достижение единства источников всех бюджетов, а это ведет к заинтересованности и ответственности органов власти в развитии экономики на территории налогообразующей базы.
2. Создание механизмов оказания финансовой помощи.
3. Появление правительства страны рычагов регулирования экономического и социального развития территорий.

Помимо преимуществ данная модель имеет ряд недостатков:

1. Низкая доля собственных доходов территориальных бюджетов.
2. Зависимость нижестоящих бюджетов от верхних уровней власти при определении нормативов отчисления налогов.
3. Развитие иждивенчества отдельных территорий, которые стремились получить все больше и больше средств от вышестоящих бюджетов и при этом не прилагали усилий к развитию экономики.
4. Увеличивается процент встречных и неоправданных потоков движения денежных средств сначала с территории в вышестоящий бюджет, а затем снова в нижестоящий. В настоящее время в России используется именно эта модель и в первую очередь во взаимоотношениях региональных и местных бюджетов.

В соответствии со ст. 48 БК РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы.

Необходимо также отметить, что в Российской Федерации применяется и развивается система финансового выравнивания. По существу, финансовое выравнивание является корректировкой первичного распределения налогов между бюджетами, предусмотренного налоговым законодательством, в соответствии с которым различают федеральные, региональные и местные налоги.

Существуют две основные модели выравнивания – это горизонтально и вертикальное. Эти две базовые модели не являются взаимоисключающими и могут применяться одновременно.

Под горизонтальным финансовым выравниванием понимается выравнивание финансовых потенциалов органов власти и управления одного уровня: субъектов федерации или местных органов власти. Если один субъект федерации имеет возможность профинансировать свои бюджетные расходы за счет своих бюджетных доходов, а другой субъект федерации – нет, то равенство возможностей нарушено и требуется дополнительное финансирование бюджета второго субъекта федерации, которое поможет его восстановить.

Под вертикальным финансовым выравниванием признается выравнивание финансовых потенциалов разных уровней власти: федерации, субъектов федерации и органов местного самоуправления. Если федерация имеет возможность профинансировать все свои бюджетные расходы за счет своих бюджетных доходов, а субъекты федерации – нет, равенство возможностей нарушено и требуется дополнительное финансирование бюджетов субъектов федерации, которое поможет его восстановить.

Нужно сказать, что помимо отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования бюджетов, используются дотации, субвенции, субсидии и межбюджетные трансферты.

Таким образом, среди многообразия моделей межбюджетных отношений или методов распределения доходов, выделяют две основные –это горизонтальная и вертикальная. Наиболее эффективная считается горизонтальная,  ее суть состоит в том, что в бюджеты субъекта и  территориальные бюджеты кроме собственных доходов поступают регулирующие доходы. К ним относят федеральные и региональные налоги и иные платежи, с установленными на них нормативами отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты, а также дотации, субвенции, субсидии и межбюджетные трансферты.

 

1.3. Нормативно-правовая баз регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации

 

Межбюджетные отношения как правовой институт представляют собой совокупность взаимосвязанных норм, регулирующих качественно однородную группу общественных отношений. Сущность и содержание межбюджетных отношений раскрываются в определении, которое содержится в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6), где межбюджетные отношения определены как «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса» [1].

Бюджетный кодекс РФ занимает важное место среди источников бюджетного права. Бюджетный кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы аккумулирования, распределения и расходования бюджетных средств, основания и условия привлечения к ответственности субъектов бюджетных правоотношений за нарушение бюджетного законодательства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 года № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации», утверждены новые Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации. На основании этих правил разрабатываются правила предоставления и распределения всех отраслевых субсидий из федерального бюджета. Ранее действовавшие Правила, утверждённые постановлением Правительства от 26 мая 2008 года № 392, признаются утратившими силу [2].

Регулирование бюджетных отношений предполагает их упорядочение, направление и развитие в процессе функционирования бюджетов. По смыслу Бюджетного кодекса РФ необходимость в таком регулировании обусловлена федеративным устройством России. Поскольку межбюджетные отношения обеспечивают территориальное перераспределение финансовых ресурсов и оказывают непосредственное воздействие на социально-экономическое развитие регионов, правовое регулирование межбюджетных отношений реализует конституционные права граждан. Кроме того, необходимость в регулировании межбюджетных отношений возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов по объективным причинам не хватает средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Регулирование бюджетных правоотношений в аспекте межбюджетных отношений предполагает функционирование отношений:

а) с таким объектом, как бюджетные средства, которые подлежат распределению (дотации, межбюджетные трансферты и др.). Межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования;

б) процессуального, организационного характера (закрепление доходов бюджетов разных уровней, их распределение и разграничение расходных полномочий, контроль над движением бюджетных средств). Так, распределение доходов, лежащее в основе межбюджетных отношений, представляет собой передачу органами государственной власти и органами местного самоуправления доходов, закрепленных за бюджетами, в иные бюджеты бюджетной системы РФ по нормативам отчислений, устанавливаемым на постоянной основе или на очередной финансовый год. В отличие от разграничения доходов между бюджетами, которое относится к компетенции только федеральных органов государственной власти, распределять доходы между бюджетами могут органы государственной власти обоих уровней и органы местного самоуправления муниципальных районов.

В действующем бюджетном кодексе формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, перечислены в ст. 129 БК РФ; формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Федерации, - в ст. 135 БК РФ; а формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, - в ст. 142 БК РФ.

Значительное место в системе источников бюджетного права занимают нормативные правовые акты субъекты РФ и органов местного самоуправления. Наделение субъектов РФ правом принимать бюджетные законодательные акты является нормой конституции РФ (п. 4 ст. 76). Эта норма обусловлена правовым статусом субъектов РФ, а также разграничением бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектом.

Правотворчество субъектов РФ и муниципальных образований носит характер предварительного санкционирования со стороны государства (федерального центра). Законодательные акты субъектов РФ должны соответствовать законодательству РФ и обеспечивать правовое регулирование бюджетных отношений как в сфере предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, так и относительно собственных предметов ведения.

Таким образом, основным нормативно-правовым источником регулирования межбюджетных отношений в РФ является Бюджетный кодекс РФ. Также основополагающими в данных правоотношения являются федеральные законы. Субъекты РФ могут принимать свои нормативно-правовые акты, но не противоречить высшему законодательству. Принятые решения будут способствовать проведению более ответственной бюджетной политики субъектами Федерации, более результативному использованию субсидий, повышению ответственности регионов за недостижение показателей результативности использования субсидий.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 Оценка межбюджетных отношений  различных уровней и  эффективность их использования в системе бюджетного федерализма (на примере Республики Мордовия)                                            

 

2.1  Оценка финансовой помощи бюджетам различных уровней из федерального бюджета          

 

В России, продолжающей свое движение по пути экономических реформ и структурной перестройки не только экономической, но и политической систем, особое внимание уделяется построению и нормальному функционированию бюджетной системы государства.

За последние 3 года в бюджетной сфере государства произошли глобальные изменения, связанные с принятием основополагающих законов и, прежде всего, Бюджетного кодекса РФ. Бюджетный кодекс законодательно прописал многие принципиальные вопросы взаимоотношений и взаимодействия различных уровней государственной власти.

Не принижая значимости этого фундаментального документа, нельзя не признать, что во многих вопросах он имеет характер рамочного закона, требующего принятия дополнительных законодательных актов как на федеральном, так и на региональном уровнях.

От решенности вопроса межбюджетных отношений, во многом зависит стабильность функционирования всей государственной системы. Специфика межбюджетных отношений такова, что именно они в значительной степени определяют пути развития территорий и содержат ответы на насущные вопросы как представителей власти, так и простых граждан.

В 2013 году бюджетам субъектов Российской Федерации предоставлены межбюджетные трансферты в сумме 1 487,9 млрд рублей (рисунок 2.1). Структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2008–2013 годах представлена в таблице 2.1.

Рисунок 2.1 - Направления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в 2013 году

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ может быть осуществлено в следующих формах:

-       предоставление дотаций на выравнивание  уровня минимальной бюджетной  обеспеченности;

-       предоставление субвенций;

- предоставление  субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.

Таблица 2.1 - Структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2011–2013 годах

Показатель	2011 г	2012 г	2013 г
Межбюджетные трансферты	1470,2	1440,2	1487,9
Дотации, в том числе	563,5	524,0	609,1
доля в межбюджетных трансфертах	36,4	36,4	40,9
% к предыдущему  году	93,0	93,0	116,3