Общественный сектор экономики

Аккумуляция средств в бюджете позволяет государству осуще¬ствлять социальные программы, направленные на развитие чело¬века, культуры, здравоохранения, образования, поддержку семей с низкими доходами, решение жилищной проблемы.

Одной из важнейших задач государства является обеспечение возможно более справедливого распределения благ между членами общества. Осуществляя эту деятельность, государство уменьшает социальную дифференциацию путем перераспределения доходов, материальных благ и услуг на основе налогообложения и реализа¬ции социальных программ. Это связано с расходованием государ¬ственных средств на образование, здравоохранение, обеспечение имущественной и личной безопасности граждан. Социальная по¬литика может способствовать сокращению бедности и неравенства, содействовать улучшению условий развития отсталых в экономи¬ческом отношении регионов, населенных национальными мень¬шинствами, а также так называемых неперспективных регионов, ликвидируя почву для политической и социальной нестабильно¬сти.

В то же время с позиций экономистов либеральной направлен¬ности в целях повышения эффективности экономики, мотивации предпринимательской и трудовой деятельности обосновывается необходимость сокращения социальных программ и соответству¬ющего уменьшения налогов. Положение осложняется тем, что по¬вышение жизненного уровня, особенно в странах с относительно низким уровнем развития, требуется, как говорится, здесь и сейчас, а повышение жизненного уровня за счет увеличения эффективно¬сти производства предполагается в неопределенном будущем.

В процессе экономического развития в XX в. периоды сокра¬щения или расширения социальных программ и, соответственно, общественных благ менялись местами, однако общей направлен¬ностью было увеличение масштабов государственного участия в социальной жизни общества, а уменьшение каждый раз осуще¬ствлялось относительно более высокого достигнутого уровня.

Государственные органы в значительной мере осуществляют страхование граждан от ряда угроз их экономической безопасно¬сти. Это осуществляется, в частности, путем пенсионного обеспе¬чения в преклонном возрасте, медицинского страхования в случае заболеваний, страхования от безработицы. В ряде стран государ¬ственные формы страхования являются основными. В других зна¬чительную часть расходов несет частный сектор. Наиболее разви¬тыми являются системы страхования европейского типа. Однако многие развивающиеся страны, например Китай, Индия, Брази¬лия, пока не могут позволить себе внедрение таких систем в силу недостаточного уровня экономического развития.

Производство товаров и услуг нередко связано с побочными положительными и отрицательными так называемыми внешними эффектами для других лиц и организаций. Так, например, про¬кладка железной дороги или автомобильной магистрали может оказать благотворное влияние на развитие отдельных регионов, а строительство химического комбината без достаточных очистных сооружений приводит к загрязнению атмосферы и водоемов. По¬ложительные «внешние эффекты» встречаются благосклонно, в то время как отрицательные создают проблемы в экономике и об¬ществе, поскольку ухудшают окружающую среду и вызывают у юридических и физических лиц, испытывающих их воздействие, дополнительные издержки. В случае отрицательных «внешних эффектов» имеет место получение выгод производителями за счет ущерба, наносимого соседям. Рыночный механизм, как правило, не в состоянии самостоятельно разрешать такого рода противоре¬чия. Для этого требуется вмешательство государства, которое уста¬навливает нормы, регулирующие защиту окружающей среды и меры по недопущению и устранению вредных внешних эффек¬тов.

Государственное регулирование охраны окружающей среды осуществляется на основе государственных законодательных норм, бюджетных расходов самого государства, воздействия на частное предпринимательство с помощью рыночных механизмов, привле¬чения внимания общественного мнения, информации и др.

1.2.4.  Экономическая деятельность  предприятий,

принадлежащих государству или контролируемых им

Основными группами предприятий, принадлежащих государ¬ству или контролируемых им, являются нефинансовые предпри¬ятия и предприятия финансово-кредитного сектора.

Нефинансовые предприятия. Сферой деятельности государствен¬ных предприятий, производящих товары и услуги на коммерческой основе, являются: производства, к которым не проявляют интере¬са частные фирмы; сферы, где требуются крупные первоначальные капиталовложения, которые не под силу частным предпринимате¬лям; производства, связанные с высокими рисками; сферы дея¬тельности, где участие частного капитала нежелательно для госу¬дарства. К таким предприятиям могут относиться предприятия почты, снабжения водой, газом, электроэнергией, теплом, атомная промышленность, оборонные заводы и др.

Крупной сферой деятельности нефинансовых государственных предприятий являются отрасли естественных монополий. Под ес-тественномонопольным производством понимают производства, в которых эффективная деятельность возможна только при доста¬iочно больших объемах продукции или услуг и одновременно су¬ществование конкурентных производств невозможно, крайне за¬труднительно или трудно осуществимо. Условием существования естественной монополии является ситуация, при которой эффект масштаба производства вследствие технологических особенностей настолько значителен, что обеспечение низких издержек на еди¬ницу продукции и, соответственно, низкой цены возможно лишь при весьма крупных объемах производства. При этом единственное предприятие отрасли может обеспечивать потребности в продук¬ции или услугах данного вида с издержками в расчете на единицу продукции значительно меньшими, чем два или больше конкури¬рующих предприятий.

К таким производствам принято относить железнодорожный транспорт, компании электроэнергетики, предприятия по добыче и транспортировке нефти и газа по трубопроводам, почту, телефон-ные компании, предприятия водо- и теплоснабжения, канализа¬цию, кабельное телевидение, автомобильные дороги и т.п. Дей¬ствительно, существование двух параллельных железных дорог означает удвоенные затраты на инфраструктуру. Наличие несколь¬ких городских электрокомпаний влечет за собой большие расходы на строительство и эксплуатацию параллельных высоковольтных сетей. Между тем производства естественных монополий имеют, как правило, низкие предельные издержки. Для общества в целом монополистическая организация производства в этих случаях ока¬зывается экономически более выгодной, чем создание конкуриру¬ющих предприятий. Сокращение объемов производства для каж¬дого отдельного предприятия в случае возникновения параллель¬ных производств и дележа рынка между ними привело бы к удорожанию продукции и услуг каждого из конкурентов и, соот¬ветственно, к росту цен для потребителей. В этом смысле в каче¬стве монопольных могут рассматриваться предприятия, которые могут производить определенное количество продукции с мень¬шими издержками, чем две или несколько фирм, производящих такое же количество продукции. К государственным предприяти¬ям могут относиться также принадлежащие государству предпри¬ятия оборонной промышленности, портовые сооружения, госу¬дарственные организации по созданию резервов стратегических запасов продовольствия и других товаров, организации, занима¬ющиеся сдачей в аренду государственного имущества, и др.

Государственные предприятия могут быть использованы для реализации важнейших государственных программ. Общая потреб¬ность в финансировании сектора государственного управления и нефинансовых государственных предприятий и возможность ее удовлетворения являются важными показателями общего объема выполняемых ими операций и того влияния, которое оказывается ими на состояние денежной системы страны.

Деятельность предприятий, принадлежащих или контролиру¬емых государством, может быть направлена на ускорение инвес-тиционно-инновационной деятельности в областях, где частный капитал не проявляет к этому интереса, поскольку прибыль может появиться не скоро. Так, в целях форсирования использования на¬учных достижений в производстве продукции, пользующейся спросом на рынке, в России в 2006—2007 гг. начали создаваться государственные корпорации. Создана корпорация по нанотехно-логиям.

В России в государственный (общественный) сектор попадает значительная часть корпораций, относящихся в СНС к сектору нефинансовых корпораций. Имеются в виду, в частности, такие корпорации, как ОАО «Газпром», РАО «РЖД», ОАО «Объединен¬ная авиастроительная корпорация», ОАО «Объединенная судостро¬ительная корпорация», многие оборонные заводы, предприятия по добыче и переработке примерно четверти нефти и др.

Деятельность государственных нефинансовых предприятий критикуется за их недостаточную эффективность, выражающуюся в повышенных затратах и низкой рентабельности и даже убыточ¬ности. При отсутствии конкуренции, как в случаях с естествен¬ными монополиями, стимулы к эффективности отсутствуют. На практике органы государственного управления стремятся сделать такие предприятия самофинансируемыми, однако во многих слу¬чаях приходится прибегать к субсидиям.

Повышение эффективности является актуальной задачей, од¬нако нельзя упускать из виду, что в ряде случаев, как, например, в случаях с естественными монополиями и многими оборонными предприятиями, государству затруднительно отказаться от этих предприятий. Кроме того, целевой функцией государственных предприятий во многих случаях является более полное использо¬вание ресурсов экономики, обеспечение занятости, поддержание и стимулирование экономического роста. Эти цели достигаются в условиях, неприемлемых для частного капитала в силу их финан¬совой невыгодности. В то же время функционирование таких пред¬приятий оказывается необходимым с позиций экономики в целом. Следует также учитывать, что в современной российской эконо-мике ряд государственных предприятий, в частности занима¬ющихся добычей нефти и газа, являются высокорентабельными и нмосят значительный вклад в доходы бюджета.

Финансовые операции и остатки средств на счетах таких госу-дарственных предприятий не включаются в финансы сектора го-сударственного управления в силу того, что характер их деятель¬ности по своей природе отличается от характера деятельности этого сектора, а решение стоящих перед ними задач, связанных с производством и финансированием, не основывается на сообра¬жениях государственной политики.

Финансово-кредитные учреждения. Почти во всех странах госу-дарственной организацией является центральный банк. Он регу¬лирует денежную эмиссию, осуществляет контроль над объемом кредита, управляет международными резервами страны, осуще¬ствляет общий контроль над денежно-кредитной системой. В соб¬ственности государства могут находиться и другие финансово-кре¬дитные учреждения, занимающиеся приемом переводных депози¬тов до востребования, срочных и сберегательных вкладов, принимающие финансовые обязательства и приобретающие фи¬нансовые активы. Такими учреждениям являются, например, Сбербанк России, государственные инвестиционные банки.

Учреждения и деятельность такого рода, осуществляемая в рам¬ках государственного сектора экономики, не относятся к государ¬ственному управлению. Все функции, связанные с финансово-кредитными операциями, независимо от того, какими институцио¬нальными единицами они выполняются, рассматриваются как деятельность сектора финансовых корпораций, а не сектора госу¬дарственного управления. В государственных финансах учитыва¬ются только итоговые операции между сектором государственного управления и финансово-кредитным сектором, которые отражают чистый поток средств, поступающих в этот сектор или выходящих из него в результате проведения таких операций.

1.3.    ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ  О ФИНАНСАХ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

1.3.1.  Финансы сектора  государственного управления

Финансовая система страны включает финансы государствен¬ного сектора управления, нефинансовых корпораций, финансовых учреждений, некоммерческих организаций, обслуживающих до¬машние хозяйства, и домашних хозяйств. В общественном секторе ведущую роль играют финансы сектора государственного управ¬ления — государственные финансы1. Это единый комплекс фи¬нансовых операций, с помощью которого органы государственного управления аккумулируют денежные средства и осуществляют де¬нежные расходы. Денежные фонды, которыми оперируют органы государственного управления, формируются как за счет собствен¬ных средств, так и за счет кредитных ресурсов. Собственные сред¬ства сектора государственного управления формируются главным образом за счет налогов и отчислений, уплачиваемых в бюджеты и внебюджетные фонды предприятиями и населением, а также за счет доходов от собственности и продажи рыночных услуг. По¬скольку существование государства и его атрибутов является необ¬ходимостью, постольку решения, принимаемые органами государ¬ственной власти по вопросам государственных финансов, являют¬ся обязательными для исполнения.

Государственные финансы обеспечивают как текущие внутрен¬ние потребности сектора государственного управления (например, оплата труда государственных служащих), так и выполнение им своих функций путем предоставления нерыночных товаров и услуг для их коллективного или индивидуального потребления населе¬нием, а также посредством перераспределения доходов и богатства. Государственные финансы обслуживают государство как систему органов власти, управляющих жизнью общества. Они являются не только инструментом формирования и расходования денежных ресурсов, обеспечивающим предоставление общественных благ, но также инструментом, обеспечивающим формирование всех акти¬вов и пассивов органов государственного управления, включая нефинансовые активы и пассивы. Потоки средств (прежде всего финансовых ресурсов), поступающих органам государственного управления и исходящих из него, должны вести к увеличению стоимости государственного имущества.

1 Здесь и далее, если иное специально не оговорено, под термином «госу-дарственные финансы» понимаются финансы государственного и муни-ципального уровней управления.

Учитывая, что государство осуществляет свои функции для обеспечения коллективного или индивидуального потребления общественных благ домашними хозяйствами и взаимодействует с хозяйствующими субъектами, общественные финансы отражают взаимоотношения между государством, с одной стороны, и юри-дическими лицами и домашними хозяйствами — с другой по по¬воду обязательных платежей в денежные фонды государства и ис¬пользования этих средств. Налогоплательщики заинтересованы в эффективном использовании финансовых ресурсов, но понимают их по-разному. Это порождает сложные проблемы, связанные с различиями интересов отдельных социальных групп населения, противоречиями между группами предпринимателей и с различия¬ми в понимании эффективности использования средств.