Общественный сектор экономики

Крупной проблемой органов государственного управления яв¬ляется неравенство уровня жизни отдельных регионов страны, связанное с различиями в уровнях экономического развит™. Жи¬тели различных регионов одной страны имеют право на примерно одинаковый уровень жизни. В федеративных государствах, к кото¬рым относится и Россия, устройство государственной власти пред¬полагает наличие как центральных органов государственной влас¬ти, так и органов власти членов Федерации с разделением полно¬мочий между ними. Одной из задач органов власти является решение этой проблемы исходя из необходимости более полного обеспечения принципа учета особенностей отдельных территорий и принципа территориальной справедливости.

Принцип максимального учета интересов населения конкретных территорий. Сфера ответственности органов власти при предостав-лении общественных благ в значительной мере связана с размера¬ми территории, численностью и интересами населения, для кото¬рого они предназначены. Ответственность и полномочия в этой связи следует максимально приближать к потребителям услуг. Чем в большей мере услуги затрагивают интересы населения данной конкретной территории, требующие учета местных особенностей, тем на более низком уровне должны концентрироваться полномо¬чия и ответственность за их предоставление. Иначе говоря, полно¬мочия, ответственность и расходы по их обеспечению должны закрепляться за тем уровнем управления, который обладает властью над территорией, где проживают потребители данного вида услуг, и который может обеспечить качественную реализацию данной услуги. Услуги, которыми пользуются только жители наи¬более мелкого звена при существующем административно-терри¬ториальном делении (например, городского района), должны пре¬доставляться низшим звеном местного (муниципального) само¬управления. Услуги, которыми пользуются одновременно жители всех районов города или сельского района, должны обеспечивать¬ся органами управления города или района; услуги, общие для всех жителей области, относятся к региональному уровню, а общие для всех жителей страны — к федеральному. При определении уровня ответственности существенную роль играют местные и националь¬ные особенности отдельных территорий. Как правило, для обра¬зования, здравоохранения, жилищной сферы более эффективна концентрация ответственности и полномочий на региональном и местном уровнях; для внешнеполитической деятельности, оборо¬ны — на федеральном. В то же время, чем выше заинтересован¬ность центрального уровня управления в реализации каких-либо проектов в регионах и муниципалитетах, тем больше оснований для выделения средств на них из федерального бюджета.

Территориальная справедливость означает выравнивание досту¬па граждан к основным предоставляемым благам вне зависимости от места проживания. Реализация этого принципа означает, в част¬ности, что по основным функциональным направлениям социаль¬ных расходов во всех регионах и муниципальных образованиях должно обеспечиваться выполнение минимальных государствен¬ных стандартов. Местные (муниципальные) органы управления согласно конституциям многих стран, в том числе России, не от¬носятся к органам государственной власти. Считается, что в мест¬ных (муниципальных) образованиях должен реализоваться прин¬цип местного самоуправления. Местное самоуправление в преде¬лах своей компетенции самостоятельно. Россия ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении, в соответствии с которой ст. 12 Конституции РФ предусмотрено, что «в Россий¬ской Федерации признается и гарантируется местное самоуправ-ление». Органы государственной власти, к которым относятся и органы власти регионального уровня, не должны вмешиваться в решение вопросов местного самоуправления. Местное самоуправ¬пение осуществляется самим населением через выбранные им не¬посредственно представительные органы. К ведению местных ор¬ганов власти относятся вопросы жизнеобеспечения населения территориальных административных образований. Реализация лого принципа в России еще не завершена, финансирование рас¬ходов на оказание услуг и социальные выплаты в значительной мере осуществляется за счет средств региональных бюджетов. К тому же они осуществляют непосредственное предоставление населе¬нию услуг в области образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и др. В этой связи в данном учебнике экономическая деятельность общественного сектора рассматрива¬ется с учетом деятельности муниципальных образований.

Уровень жизни населения в регионах и муниципальных обра¬зованиях крупных государств находится в зависимости от уровня их экономического развития. Чем более развита та или иная тер¬ритория, тем большими возможностями для оказания услуг на¬селению она обладает. Между тем граждане одной страны имеют равные основания на реализацию своих конституционных прав и гарантированный минимум государственных и муниципальных услуг. Если различия между территориями не очень велики, то затруднения довольно легко преодолеваются за счет налоговой политики и межбюджетных отношений, обеспечивающих акку¬муляцию средств, получаемых от налогоплательщиков централь¬ным правительством, и перераспределение их менее развитым территориям. Для России характерна чрезвычайно большая диф¬ференциация в уровнях развития различных регионов и связанная с этим огромная разница в доходах различных регионов страны. Эти различия сложились в разные периоды истории страны. При¬чинами проблем регионов могут быть исторически сложившаяся отсталость, недостаток природных ресурсов, недостаток капита¬ла для использования имеющихся ресурсов, упадок ведущих от-раслей регионов и др. Рынок в этих случаях не исправляет ситу¬ации. В этой связи подлежат рассмотрению проблемы выравни¬вания уровней экономического развития, поддержания жизненного уровня населения регионов, находящихся в тяжелом экономическом положении, и роль общественного сектора эко¬номики в их решении.

В сферу деятельности национального общественного сектора эко-номики входят также экономические операции с зарубежными парт-нерами и регулирование внешнеэкономических связей всей националь¬ной экономики. Развитие международной торговли и движение капиталов дали импульс к усилению вовлеченности стран в миро¬вые экономические процессы. Это связано с появлением новых информационных систем, стремлением преодолеть ограничения государственных органов внутри отдельных стран, возможностями и желанием высокоразвитых стран использовать свои преимуще¬ства, связанные с выпуском продукции более высоких стадий об¬работки, высокотехнологичной и наукоемкой, а также широкими возможностями использования международных валютных и фон¬довых рынков. Предоставляя ряд преимуществ, вхождение в гло-бальную экономику сопряжено с крупными рисками, особенно для развивающихся стран. Многие из них опасаются, что открытость экономики сделает их чувствительными к перетокам капитала на международных финансовых рынках, поставит под угрозу стабиль¬ность национальной валюты, затруднит развитие национального сектора экономики. Рыночный механизм не в состоянии самосто¬ятельно защитить интересы национального производства во взаи¬моотношениях с другими странами. В этой связи государство осу¬ществляет регулирование внешнеэкономической деятельности. Целью государственного регулирования внешнеэкономических связей является реализация тех или иных протекционистских мер для защиты национальной экономики и помощь отечественным производителям в проникновении и закреплении на рынках других стран.

Функцией государства в этих процессах является выработка и проведение общенациональной политики, позволяющей исполь¬зовать выгоды глобализации и минимизировать ее негативные сто¬роны. В этих условиях национальные государства используют та¬моженную и валютную политику и другие инструменты защиты национальных интересов, добиваются с их помощью укрепления позиций на международных рынках товаров, услуг и капиталов, равноправных взаимоотношений с международными экономиче¬скими организациями.

Выполнение органами государственного управления своих функций предполагает наделение их особыми правами, которых лишены частные институты. Государство имеет право принимать обязательные для исполнения законы, наказывать за их несоблю¬дение, устанавливать налоги, призывать на военную службу и со¬держать армию. Ряд функций государственного управления осу¬ществляется на основе принуждения. В этом одно из важных от¬личий деятельности сектора общественного управления от частного сектора и от деятельности предприятий, принадлежащих государ¬с гву или им контролируемых, где все построено на договорных началах.

При анализе деятельности сектора государственного управле-н ия могут использоваться два основных подхода: нормативный и позитивный. При нормативном подходе внимание концентрирует¬ся на том, что правительство должно делать. Он нацелен на выяв¬ление роли государства в экономике, постановку целей развития, формулирование и обоснование способов (программ) их достиже-ния. Позитивный подход нацелен главным образом на объяснение того, что реально делает государство, выявление последствий его деятельности, экономических и политических сил, заинтересован¬ных и практических реализующих те или иные программы дей¬ствий. В последующих главах будут использоваться оба подхода.

1.1.4.   Масштабы экономической  деятельности общественного сектора

Сектор общественного управления. Институциональные едини¬цы сектора общественного управления, как и институциональные единицы других секторов экономики, располагают активами, обес¬печивающими их деятельность. Экономическая деятельность сек¬тора общественного управления зависит не только от его платеже¬способности, но и от чистой стоимости государственных активов — величины имущества, владельцем которого он является. Его возможности и экономическая устойчивость определяются интег¬рированной величиной всех потоков ресурсов, с которыми имеют дело органы государственного управления, и чистой стоимости государственного имущества.

Стоимость государственного имущества определяется величи¬ной нефинансовых и финансовых активов.

Основными нефинансовыми активами сектора государствен¬ного управления являются основные фонды, запасы материальных оборотных средств (стратегические запасы, товары, хранимые для перепродажи, и др.), ценности (драгоценные металлы и камни, ювелирные изделия, произведения искусства) и непроизведенные активы (земля, ресурсы недр и др.).

Важнейшими финансовыми активами являются валюта и де¬позиты, кредиты и займы, ценные бумаги, монетарное золото, производные финансовые инструменты и др. В качестве контр¬агентов по финансовым операциям могут выступать финансовые учреждения, нефинансовые корпорации, домашние хозяйства и некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяй¬ства, как резиденты, так и нерезиденты страны. Общая величина принадлежащего сектору имущества, накопленного в результате деятельности за все прошедшие периоды, характеризуется балан¬сом активов и пассивов, отражающим стоимость активов, нахо¬дящихся в собственности органов государственного управления, и финансовых требований к ним со стороны институциональных единиц других секторов экономики и зарубежных контрагентов. Увеличение масштабов ресурсов, которыми владеет и распоряжа¬ется государство, и увеличение их доли в объеме ресурсов страны обусловливают рост его влияния на социально-экономическое развитие страны.

В секторе государственного управления, так же как и в других секторах экономики, создается валовая добавленная стоимость, образуются валовые и располагаемые доходы, осуществляются конечное потребление и накопление капитала. Обладая активами и осуществляя экономическую деятельность, сектор производит все виды экономических операций: производство и использова¬ние товаров и услуг; распределение и перераспределение доходов; операции с финансовыми инструментами — принятие и приоб¬ретение финансовых обязательств, прирост депозитов в банках и др. Активы и финансовые операции сектора участвуют в каче¬стве составной части в общей экономической и финансовой жиз¬ни страны. В силу этого он участвует в общем выпуске продукции, кругообороте доходов, расходов и формировании активов и пас¬сивов.

Масштабы и доля сектора государственного управления харак-теризуются рядом показателей, отражающих различные аспекты экономики. Такими показателями являются, в частности, величи¬ны валовой добавленной стоимости и доходов, получаемых в ре¬зультате производства и перераспределения валовой добавленной стоимости. Валовой выпуск продукции в секторе государственного управления, определяемый по большинству видов деятельности в размере фактических текущих расходов и потребленного основно¬го капитала, в 2005 г. составил 3,5 трлн руб., а валовой располага¬емый доход — 6,5 трлн руб., или 31% валового дохода всей эконо¬мики (табл. 1.1).

Участвуя в воспроизводственном процессе, сектор государ¬ственного управления оказывает существенное воздействие на со¬здание ВВП, формирование совокупного спроса, сбережения, ин¬вестиций и инноваций в целом по экономике. Он формирует на¬логово-бюджетную, денежно-кредитную и внешнеэкономическую

политику, во многом определяющие экономические условия про-изводства, вырабатывает и реализует социальную политику. В этом плане существенную роль играют расходы на конечное потребле¬ние. Они складываются из двух компонентов: стоимости произве¬денных нерыночных услуг и закупки товаров для передачи домаш¬ним хозяйствам. Доля сектора государственного управления в расходах на конечное потребление ВВП в 2006 г. составила 17,7%, в том числе на индивидуальные услуги — 8,2%, а на коллективные услуги — 9,5%1.

1   См.: Национальные счета России в 1999-2006 гг. М.: ФСГС, 2007. С 79.

На протяжении XX в. масштабы сектора государственного управления и доля средств государственного бюджета в ВВП в раз¬витых странах возрастали, что отражалось в увеличении влияния государства на макроэкономические процессы в экономике в це¬лом. Объемы общественных благ, предоставляемых государством, могут быть различными и зависят от конкретной обстановки. То, что годится для стран с развитой рыночной экономикой, может не подойти для Китая, России или Афганистана. Даже для одной и той же страны на разных этапах должны быть свои рецепты. Наи¬более общими предпосылками являются следующие. Объем осу¬ществляемых государством функций и реализуемые им меры долж¬ны соответствовать экономическому потенциалу, финансовым ресурсам и социально-политической обстановке в стране. По мере роста экономического потенциала страны потенциал государства и его способность расширять свои функции увеличиваются. По¬пытки стран с менее развитой экономикой обеспечить своим граж¬данам такой же объем товаров и услуг, как и в развитых странах, обречены на провал и, кроме вреда, ничего принести не могут. Сначала нужно добиться повышения экономического потенциала страны.