Модель естественной монополии

стимулирование  конкуренции в потенциально конкурентных видах хозяйственной деятельности и постепенное ослабление в соответствии с этим государственного регулирования; 

развитие договорных отношений между поставщиками и  потребителями газа. 

Главный акцент в реформировании газовой отрасли  сделан на создании системы ее государственного регулирования и улучшении применяемых методов ценообразования. 

В этой связи  были поставлены две основные задачи. 

Установить в  рамках РАО «Газпром» более четкое разграничение финансовых результатов  по отдельным структурным подразделениям этого акционерного общества и по видам их деятельности и обеспечить «прозрачность» формирования затрат по всей «газовой цепочке». 

Построить такую  систему цен на газ, которая бы: 

обеспечила самофинансирование РАО «Газпром»; 

стимулировала надежное газоснабжение; 

обеспечила соответствие цен условиям равновесия спроса и предложения, недопущение дефицита или избытка газа на рынке. 

была бы согласована  с механизмами начисления и взимания налогов, с инвестиционной и дивидендной  политикой РАО «Газпром»; 

учитывала условия  конкуренции разных видов топлива и принципы стимулирования энергосбережения. 
 

5.2.4 Оценка первых  результатов и задачи дальнейшего  реформирования 

Реструктуризация  и развитие конкуренции. 

Реструктуризация  в газовой промышленности была связана  с рационализацией внутренней структуры РАО «Газпром». Компанией была проделана работа по сокращению непрофильных и убыточных производств, принадлежащих РАО, и выделению отдельных видов деятельности в самостоятельные дочерние компании.  

Вместе с тем  не были подготовлены предложения по дальнейшему развитию и частичной демонополизации существующей структуры газовой промышленности. Не были разработаны предложения по созданию конкурирующих торговых компаний в целях развития внутрироссийского рынка природного газа и организации торговли газом на основе прямых договоров с потребителями. 
 
 
 

Ценообразование. 

Так же, как и  в электроэнергетике, схема регулирования  тарифов и цен, применяемая в  газовой промышленности, не стимулирует  снижение издержек. Процессы формирования системы государственного регулирования газовой отрасли начались на пять лет позже, чем в электроэнергетике, и в этой отрасли сохраняется еще много нерешенных методологических и практических проблем. 

В 1997 г. были сделаны  первые важные шаги на пути к экономически обоснованной системе оптовых цен на природный газ, учитывающей стоимость его транспортировки от мест добычи до потребителей, – решением ФЭК России Ґ 110 «Основные положения по регулированию оптовых цен на газ, вводимых в действие с 1 декабря 1997 г.» от 26 сентября 1997 г. были введены в действие оптовые цены на газ, дифференцированные по шести ценовым поясам с 25%-й дифференциацией. 

Однако большинство  проблем ценового регулирования  в газовой промышленности, отмеченных выше, пока не нашли своего решения. 

Временное положение о государственном регулировании тарифов на услуги по транспортировке газа по распределительным газопроводам, принятое решением ФЭК России Ґ127/1 от 19 декабря 1997 г., носит пока экспериментальный характер и содержит еще много методических недоработок. 

Нерешенность  проблем ценового регулирования  во многом связана с отсутствием  утвержденной методики регулирования  оптовых цен на газ, тарифов на услуги по транспортировке газа. Были разработаны только проекты соответствующих  документов. Альтернативные проекты методических положений были представлены Минэкономики России и РАО «Газпром». 

Минэкономики  России представило Временные методические положения по регулированию оптовых  цен на газ и тарифов на услуги по транспортировке газа в Российской Федерации, а РАО «Газпром» — Положение о регулировании цен на природный газ и Положение об установлении тарифов на услуги по транспортировке газа по газотранспортной системе РАО «Газпром» для независимых поставщиков газа. Краткое сопоставление этих предложений приведено в табл. 5.3.1. 
 
 

Перекрестное  субсидирование. 

Так же как и  в электроэнергетике, в 1997 г. были приняты  решения по поэтапному сокращению перекрестного  субсидирования в газовой промышленности. Недостатки принятых решений аналогичны отмеченным выше для электроэнергетики. 
 

Доступ к услугам  сетевой инфраструктуры. 

Для существующего  уровня развития рынка газа вопросы  доступа к газотранспортной системе  РАО «Газпром» решены удовлетворительно (кроме завышенного уровня тарифов  на услуги по транспортировке газа и методики определения этих тарифов). Определен порядок и создана Межведомственная комиссия по рассмотрению вопросов, связанных с доступом независимых организаций к газотранспортной системе РАО «Газпром». Однако в будущем потребуется сделать дальнейшие шаги по обеспечению более гибких условий доступа, и прежде всего перейти от административных схем предоставления прав доступа к экономическим схемам. 
 
 

Улучшение платежей. 

Принятые решения  по улучшению платежей в газовой  промышленности не позволили улучшить ситуацию с неплатежами, сократить объемы бартера в газовой промышленности. Как и в электроэнергетике, не создана эффективная и открытая для контроля системы предоставления скидок к ценам для потребителей, осуществляющих платежи в денежной форме. 
 

5.3 Железнодорожный транспорт  

5.3.1 Нарастание  кризисных явлений в 1992—1996 гг. 

Глубинные причины  критической ситуации, сложившейся  в отрасли к 1997 г., изначально были объективно заложены внутри самой системы  железнодорожного транспорта. В первую очередь это относится к системе управления и финансово-экономическим принципам организации производственно-хозяйственной деятельности.  
 
 

Организационно-финансовая система. 

Государственное управление железнодорожным транспортом  осуществляет МПС России, причем управление перевозочным процессом относится к исключительной компетенции министерства. Организационная структура отрасли включает 17 железных дорог, более 60 их отделений, представительств и филиалов, станции, депо, дистанции пути, сигнализации и связи, электроснабжения, ремонтные заводы, промышленные предприятия, строительные организации, объекты и учреждения социальной сферы (жилищно-коммунальное хозяйство, наука, образование, здравоохранение, культура и спорт). 

Сама структура  управления при этом построена по производственному, а не по функциональному признаку.  

В соответствии с принципами управления организована и финансово-экономическая деятельность отрасли. Действующая номенклатура расходов по основной деятельности железных дорог включает два раздела — эксплуатационную и подсобно-вспомогательную деятельность. Она основана на «котловом» методе учета затрат.  

Все это в  целом является основной причиной «непрозрачности» финансовых потоков внутри отрасли. Наличие перекрестного субсидирования одних железных дорог за счет других приводит к тому, что МПС совмещает как функции федерального органа исполнительной власти, так и функции специализированного финансового агента, перераспределяющего 1,7% валового внутреннего продукта страны. 

Реформа железнодорожных  тарифов, проведенная в 1989—1990 гг., предусматривала, что тарифные ставки в базовом прейскуранте являются предельными, что позволяло снижать тарифы в зависимости от условий конкретных перевозок. В прямом (между дорожном) сообщении предоставление скидок является прерогативой МПС, в местном (внутри дорожном) сообщении железные дороги вправе предоставлять любую скидку. Все это создавало условия для личного обогащения определенного круга лиц, принимавших решение о скидках и лоббировавших интересы конкретных грузовладельцев. Практика индивидуальных скидок оказала развращающее воздействие на экономику транспорта, о чем свидетельствуют результаты контрольных проверок работы железных дорог, проведенных в 1997 г. комиссией по валютно-экспортному контролю, антимонопольным комитетом, налоговой службой, министерством внутренних дел, органами прокуратуры. 

В целом автоматическая индексация тарифов и огромное число  скидок и льгот привели к тому, что базовый прейскурант грузовых железнодорожных тарифов фактически утратил свою основную функцию регулятора и объективного оценщика фактических издержек железнодорожных перевозок. 
 
 

Первые меры государственного регулирования. 

В то время как  большинство предприятий страны находились в жестких тисках конкуренции  и состоянии экономического кризиса, внутриотраслевая конкуренция в системе МПС почти отсутствовала, а межвидовая конкуренция со стороны других видов транспорта была развита крайне слабо. Механизм автоматической индексации тарифов и отсутствие жесткого внешнего контроля над издержками железных дорог привели не только к завышению тарифов, но и стали основной причиной финансового благополучия отрасли. Рентабельность грузовых перевозок возросла с 26% в 1992 г. до 52% в 1995 г., общая рентабельность с учетом убыточности пассажирских перевозок — с 2,7 до 19,4% соответственно (табл. 5.3.2). 

Однако реальная эффективность железнодорожной  отрасли оставалась крайне низкой. Уровень так называемых условно-постоянных затрат, не зависящих от объема перевозок, составляет на железнодорожном транспорте 70—75%. Даже учитывая спад перевозок, это слишком большая величина — в развитых странах она не превышает 30%. При снижении пассажирских и грузовых перевозок за 1992—1996 гг. на 30—50% численность персонала снизилась лишь на 6%, и была завышена как минимум на 12%. 

Сохранение высокой  рентабельности при низкой экономической  эффективности стало возможным  за счет опережающего роста тарифов  на перевозки по сравнению с другими  ценами (см. табл. 5.3.2). Постоянные жалобы потребителей на чрезмерно высокие  тарифы и возрастающее влияние роста тарифов на общие показатели инфляции не могли не вызывать соответствующей реакции правительства. 

В 1994 г. право  ценового регулирования железных дорог  было официально закреплено за министерством  экономики. Механизм принятия решения предусматривал согласование вопроса с министерством финансов и МПС. Но регулирование тарифов, по сути, осуществляли 4—5 сотрудников департамента цен Минэкономики. Ни о каком жестком контроле над издержками и ценами не могло быть и речи. 

В 1995 г. был принят федеральный закон «О естественных монополиях». Функция государственного контроля над ценами и инвестициями в сфере электроэнергетики, газовой промышленности, на транспорте и в области связи, была возложена на специальные регулирующие органы, независимые от субъектов естественных монополий. Президент и правительство дважды принимали решение о создании федеральной службы по регулированию естественных монополий на транспорте (в 1995 и 1996 гг.), однако поставленная цель была достигнута лишь в 1997 г. 

Осенью 1995 г. правительство  пошло на беспрецедентный шаг: в  четвертом квартале грузовые железнодорожные  тарифы были заморожены. В первом полугодии 1996 г. железным дорогам разрешалось  повышать грузовые тарифы не более  чем на 80% от роста оптовых цен в промышленности. Результат был практически мгновенным. Впервые за годы реформ перевозки грузов и пассажиров в 1996 г. стали в целом убыточными. Задолженность железных дорог перед бюджетом и внебюджетными фондами нарастала как снежный ком. В течение всего периода экономических реформ кредиторская задолженность превышала дебиторскую, отрасль в целом была чистым должником. Но в 1996 г. этот разрыв увеличился до трех раз. Правительство отчетливо осознало всю важность и необходимость проведения структурных реформ в отрасли железнодорожного транспорта. 

Мощным толчком  к практическим действиям стало  совместное Заявление Правительства  и Центрального банка России о  среднесрочной стратегии и экономической  политике на 1996 г. В документе были сформулированы основные задачи в области структурной реформы отраслей естественных монополий. 
 

5.3.2 Действия, предпринятые  в 1997 г. 

В соответствии с указом Президента России о реформе  естественных монополий, в сфере  железнодорожного транспорта перед  правительством ставились следующие конкретные задачи на 1997 г.: 

совершенствование действующей системы тарифов  и введение нового порядка государственного регулирования грузовых тарифов  и сборов; 

снижение тарифов  на грузовые железнодорожные перевозки; 

сокращение перекрестного  субсидирования пользователей услуг грузового железнодорожного транспорта; 

создание конкурентной среды на рынке фрахта железнодорожных  перевозок; 

выделение из системы  федерального железнодорожного транспорта неиспользуемых мощностей (ремонтных, строительных, машиностроительных и других предприятий), их приватизация; 

включение в  проект федерального бюджета на 1998 г. средств на компенсацию убытков  от пассажирских перевозок; 

завершение формирования федеральной службы по регулированию  естественных монополий на транспорте; 

принятие органами государственной власти субъектов  Российской Федерации мер по возмещению убытков железным дорогам от перевозок  пассажиров поездами пригородного сообщения;