Модель естественной монополии

разработку программы  поэтапного устранения перекрестного  субсидирования цен на услуги ЕМ; 

меры по обеспечению  недискриминационного доступа к услугам (сетевой инфраструктуре) ЕМ; 

меры по упорядочению платежей за услуги ЕМ, включая стимулирование оплаты поставок электроэнергии и газа денежными средствами; 

меры по контролю за инвестиционной деятельностью ЕМ и перевода инвестиционного процесса на рыночные принципы; 

меры по усилению контроля представителей государства  за управлением ЕМ. 

Критический анализ результатов первого года выполнения принятых решений свидетельствует  о больших сложностях, с которыми сталкивается процесс реформ в рассматриваемых отраслях. Среди причин такого положения особо следует отметить: 

отсутствие в  обществе согласия по вопросам необходимости, существа и темпов проведения намеченных реформ; 

недостаточно  продуманную организацию этого  процесса; 

отсутствие у федеральных органов исполнительной власти достаточных механизмов для исполнения принятых решений. 

В результате уже  наметилось заметное отставание в практической реализации принятых решений.

5.1 Электроэнергетика

5.1.1 Реформы 1992—1996 гг. 

Акционирование и частичная приватизация предприятий в российской электроэнергетике начались в 1992 г. До начала реализации планов по акционированию предприятий российской электроэнергетики была проведена предварительная реструктуризация этой отрасли, необходимость которой была связана с особенностями существовавшей системы электроснабжения страны с её неравномерным размещением генерирующих мощностей и зависимостью большинства российских регионов от межсистемных перетоков электроэнергии и мощности. При отсутствии отлаженной системы межрегиональной оптовой торговли электроэнергией и неготовности федеральных органов власти осуществлять эффективное регулирование рынка межсистемных перетоков, отсутствии необходимой законодательной и нормативной базы такая неравномерность могла привести к монополизму энергоизбыточных регионов и дезорганизации межсистемных перетоков. Результатом поиска быстрого решения проблем сохранения работоспособности отрасли в этих условиях стало сосредоточение всех отраслевых управленческих функций в рамках единой холдинговой компании, контролирующей электроэнергетику всей страны, и перевод в режим оптовой торговли крупнейших генерирующих мощностей страны, вывод этих мощностей и межсистемных сетей из состава региональных энергоснабжающих организаций, - Росийского акционерного общества (РАО) энергетики и электрификации «ЕЭС России» (учреждено в декабре 1992 г.).  

В составе РАО  «ЕЭС России» предполагалось сосредоточить  отраслевые объекты межсистемного  значения: все крупные тепловые (мощностью  от 1000 мВт и выше) и гидравлические станции (мощностью от 300 мВт и выше), имеющие общую мощность 95 000 мВт (около половины всей установленной мощности в стране), системообразующую высоковольтную сеть, а также центральное и объединенные диспетчерские управления и другие отраслевые предприятия и организации. Все эти структурные подразделения становились дочерними компаниями с передачей РАО 100% их акционерного капитала. Кроме того, в уставной капитал РАО передавалось 49% акций каждого из региональных акционерных обществ энергетики и электрификации (АО-энерго), создаваемых на базе имущества бывших региональных производственных объединений энергетики и электрификации, после изъятия из них крупных станций и сетевых объектов. Для сохранения государственного контроля над отраслью государство закрепило за собой контрольный пакет обыкновенных акций РАО (51%) сроком на 3 года (в 1996 г. этот срок был продлен еще на 3 года). 

Частично реформированная  холдинговая структура решила главную  задачу отрасли в условиях перехода от централизованного планирования к рыночным отношениям: она обеспечила устойчивое и достаточно надежное снабжение потребителей электрической и тепловой энергией в условиях практически полного отказа от государственного финансирования и высокой инфляции, сменившейся острым кризисом неплатежей. Одновременно такая организация электроэнергетики содействовала интеграции регионов страны и социальной поддержке населения. Были сохранены технологические предпосылки и созданы благоприятные структурные предпосылки для развития конкурентного федерального оптового рынка электроэнергии. 

Наряду с процессами реструктуризации электроэнергетики  были заложены организационные основы для формирования системы государственного регулирования электроэнергетики  с разграничением полномочий между федеральным и региональным уровнями. Начиная с 1991 г. появились региональные энергетические комиссии, сформированные в каждой области (республике, крае) при исполнительных органах власти для регулирования потребительских тарифов на тепловую и электрическую энергию, поставляемую местными энергоснабжающими организациями. Позднее для выполнения функций регулирования цен на рынке межсистемных перетоков и рассмотрения возникающих в регионах разногласий по тарифам была создана Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК), работавшая на представительской основе. 

5.1.2 Нерешенные  задачи реформирования к началу 1997 г. 

Реструктуризация  и развитие конкуренции. 

Частично проведенная  реструктуризация электроэнергетики  и замедление процессов развития конкуренции не позволили реализовать экономические преимущества ФОРЭМ. Созданная система оптовой торговли осталась полностью регулируемой ФЭК России, которая устанавливает индивидуальные тарифы для каждой электростанции ФОРЭМ с учетом ее потребности в покрытии планируемых затрат и получении прибыли, а также тарифы на поставки электроэнергии с ФОРЭМ. В пределах каждого периода регулирования тарифы оставались неизменными и не отражали изменений текущих условий производства и спроса на электроэнергию. 

Масштабы оптовой торговли на ФОРЭМ остались довольно ограниченными, что стало результатом неполной реализации указа Президента Ґ 923.  

В условиях избытка  генерирующих мощностей вместо отбора лучших мощностей и вывода из эксплуатации неэффективных мощностей произошло  нерациональное распределение нагрузки между всеми производителями электроэнергии. 

Вытеснение бартерными операциями нормальных схем денежных расчетов за поставленную электроэнергию сильно усложнило и повысило затраты  на функционирование расчетной системы  ФОРЭМ. Непрозрачность механизма платежей и отчетности на ФОРЭМ затруднило контроль за проведением расчетов между участниками оптовой торговли, что не могло не отразиться на снижении доверия к оптовому рынку и заинтересованности производителей и покупателей электроэнергии участвовать в такой оптовой торговле. 
 

Регулирование цен. 

Ценовое регулирование  электроэнергетики, основанное на чисто  затратных принципах (при ограниченных возможностях ФЭК России и региональных энергетических комиссий по проверке этих затрат), не стимулировало к эффективной работе предприятия отрасли, а возникающие в связи с этим дополнительные затраты перекладывались на потребителей электроэнергии. 
 
 

Контроль за инвестициями. 

Постановлением  Правительства Российской Федерации  Ґ 48 от 29 января 1992 г. для финансирования капиталовложений в электроэнергетику было разрешено образование целевых инвестиционных фондов, расходы из которых относились на себестоимость продукции (услуг). С незначительными изменениями этот порядок финансирования был сохранен до конца 1996 г. постановлениями Правительства Российской Федерации Ґ 513 от 29 июня 1993 г. и Ґ 140 от 13 февраля 1996 г. Однако из-за отсутствия должного контроля со стороны государства не было обеспечено использование инвестиционных средств предприятиями отрасли рациональным образом и только по прямому назначению.В результате за последние годы неоправданно разрослось число новых инвестиционных проектов, имеющих сомнительную эффективность и не обеспеченных финансовыми источниками. 

Отчисления в  инвестиционные фонды, увеличивая уровень тарифов на электрическую и тепловую энергию, ухудшали ситуацию с платежами потребителей, что не позволяло в полной мере аккумулировать планируемые инвестиционные ресурсы. 
 
 

Участие представителей государства в акционерном управлении. 

Не была выработана концепция участия государства  в акционерном управлении, определяющая в чем заключаются имущественные  и иные интересы государства в  этой отрасли, а также механизмы  их представления и защиты. В число  представителей государства в совете директоров РАО «ЕЭС России» входил Президент РАО «ЕЭС России», а почти все представители субъектов РФ и акционеров в этом органе управления являлись одновременно генеральными директорами АО-энерго. В результате государство, являющееся самым крупным владельцем акций РАО «ЕЭС России», практически полностью потеряло возможности осуществлять внутренний акционерный контроль за работой аппарата управления этого акционерного общества. 
 

5.1.3 Программа  1997 г. 

С целью создания структурных предпосылок для развития конкуренции намечены следующие меры по реструктуризации: 

создание независимой  организации — оператора оптового рынка; 

создание на базе тепловых электростанций РАО «ЕЭС России» ряда генерирующих компаний, каждая из которых не будет занимать монопольное положение ни в одной  из зон оптового рынка.; 

ГЭС, выполняющие  общесистемные функции, сохранятся в составе РАО «ЕЭС России». Тарифы на электрическую энергию и мощности, поставляемые этими ГЭС на оптовый рынок, будут регулироваться Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации. 

В сфере государственного регулирования намечены сдежующие  шаги. 

Завершить формирование федеральных и региональных органов регулирования сферы естественной монополии в электроэнергетике. 

Разработать и  утвердить комплекс нормативно-правовых документов по государственному регулированию  тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, которые должны обеспечить: 

включение в  тарифы всех обоснованных производственных затрат регулируемых организаций электроэнергетики  и получение обоснованной прибыли  на используемый капитал; 

дифференциацию  тарифов для различных групп  потребителей и регионов Российской Федерации, в наибольшей мере отражающую различие издержек в энергоснабжении; 

поэтапное прекращение  перекрестного субсидирования; 

введение тарифов  на транспортировку электрической  и тепловой энергии. 

Структурную реформу  предполагается осуществлять в три этапа. Подготовительные этапы рассчитаны на 1997 и 1998 гг., а к 2000 г. предусмотрены: 

переход к конкуренции  электростанций по полным затратам с  выводом из эксплуатации неэкономичных  мощностей; 

расширение состава  крупных потребителей, выведенных на оптовый рынок; 

участие в оптовом  рынке ТЭЦ в составе региональных акционерных общества энергетики и  электрификации; 

прекращение регулирования  цен на электроэнергию, формируемых  на спотовом рынке, развитие контрактных  отношений на оптовом рынке; 

формирование  окончательной структуры энергетических компаний, которая будет соответствовать  условиям конкуренции. 
 

5.1.4 Оценка первых  результатов и задачи дальнейшего  реформирования 

Реструктуризация  и развитие конкуренции. 

Была проделана  определенная работа по упорядочению внутрихозяйственной структуры РАО «ЕЭС России» и установлению контроля за его финансовыми потоками . 

Вместе с тем  не разработаны обоснования и  планы формирования генерирующих компаний, работа по формированию независимого оператора оптового рынка началась только в марте 1998 г. Выполнение задач по реструктуризации и развитию конкуренции усугубляется следующими обстоятельствами: 

РАО «ЕЭС России», не перестроившее свою внутреннюю корпоративную  структуру в соответствии с новыми задачами, не имеет внутренней мотивации и достаточного кадрового потенциала для проведения широкомасштабной реформы; 

нет четкого  распределения ответственности  за реализацию (сопровождение) плана  реформ отрасли и необходимого взаимодействия федеральных органов исполнительной власти;  

нет диалога  и поиска компромиссных решений  с субъектами Российской Федерации; 

участие самих  энергетиков в реформировании отрасли  весьма ограничено, на ключевых постах в отрасли пока очень мало подготовленных и ориентированных на реформы руководителей;