Федеральные целевые программы как способ решения социально-экономических проблем

     По  данным Минэкономразвития (МЭР), эффективно реализуются федеральная космическая программа (заказчик – Роскосмос), ФЦП «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники» и «Развитие гражданской авиационной техники России» (Минпромторг), «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности» (заказчик – «Росатом») и «Модернизация транспортной системы России» (Минтранс). По остальным 34 программам отмечается «средняя эффективность реализации», считают в ведомстве.(34, стр 72)

     Повысить  отдачу от госинвестиций МЭР предлагает также за счет расширения полномочий госзаказчиков программ. По словам Савельева, речь идет в том числе о возможности использования внешних управляющих компаний.

     Идея  МЭР сэкономить на реализации ФЦП  уже нашла отклик в правительстве. Премьер Владимир Путин заявил, что  при подготовке проекта бюджета на 2010 год будут учитываться итоги исполнения ФЦП.

     Еще в ходе корректировки бюджета  на 2009 год средства ФЦП были существенно  перераспределены в пользу реализации антикризисных мер. Финансирование программ пришлось сократить более чем на четверть миллиарда рублей – с 1161 млрд рублей до 909 млрд рублей.(3)

     На  этот раз из ФЦП выведут не более 10–15%, полагают эксперты. Ведомства, выступающие  госзаказчиками по реализации целевых  программ, будут стоять насмерть, отстаивая  их полное финансирование. «Часть средств перераспределят внутри действующих программ, представив их как антикризисные», – говорит эксперт АКГ «Развитие бизнес-систем» Алексей Калинин.

     Федеральные целевые программы и Федеральная  адресная инвестиционная программа  являются одним из важнейших инструментов реализации целей и приоритетных направлений социально-экономического развития страны, проведения активной государственной структурной политики в рамках среднесрочного бюджетного планирования.(19, стр115)

     Перечень  федеральных целевых программ, финансирование которых предусмотрено за счет средств федерального бюджета на 2009 – 2011 годы (далее – Перечень), сформирован как из ранее действующих программ, так и из вновь разрабатываемых программ. 

     В среднем на одну программу  предусматривается в 2009 году 20,1 млрд. рублей, в 2010 году – 23,5 млрд. рублей, в 2011 году – 33,0 млрд. рублей (в 2008 году – 15,8 млрд. рублей).

     В соответствии имеющимися в Счетной  палате по состоянию на 26 августа 2008 года нормативным документам, в законопроект включены ФЦП, не утвержденные в установленном порядке, в том числе в 2009 году – 6 ФЦП на общую сумму 53,1 млрд. рублей, или 4,5 % расходов федерального бюджета, предусмотренных на финансирование ФЦП, в 2010 году – 6 ФЦП на сумму 54,3 млрд. рублей, или 4 %, в 2011 году – 7  ФЦП на сумму 37,7 млрд. рублей, или 2,7 %. Это свидетельствует, что в законопроекте предусмотрены бюджетные ассигнования по не принятым расходным обязательствам.(42)

     Не  утверждены в установленном  порядке новые  ФЦП «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009 – 2013 годы», «Модернизация единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009 – 2015 годы)», «Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009 – 2013 годы)».

     Кроме того, по Федеральной  целевой программе  развития Калининградской  области на период до 2010 года, без внесения изменений в паспорт  ФЦП, законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования на 2011 год в объеме 11 997,7 млн. рублей. (46)

     Правительство Российской Федерации  распоряжением от 9 сентября 2004 г. № 1174-р  поручило ряду заинтересованных федеральных органов  исполнительной власти разработку проекта  ФЦП «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005 – 2010 годы)» и передачу ее на утверждение в Правительство Российской Федерации до 15 октября 2004 года, однако до настоящего времени указанная ФЦП  в установленном порядке не утверждена.

     По  Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, срок реализации которой заканчивается в 2014 году, паспортом программы ресурсное обеспечение распределено только по 2008 год включительно, однако законопроектом предусматривается ежегодный объем бюджетных ассигнований по 20,0 млн. рублей с 2009 по 2011 годы без внесения изменений в указанную ФЦП.(42)

     В соответствии с  пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 991 «О программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта» ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 – 2014 годы)» завершается 1 января 2008 года, однако законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств на ее реализацию в  2009 и 2010 годах в объеме 27,3 млрд. рублей и 22,2 млрд. рублей соответственно.(3)

     В нарушение постановления  Правительства Российской Федерации от 26 ноября   2007 г. № 809 «О федеральной целевой программе «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники» на 2008 - 2015 годы, предусматривающего завершение в 2007 году реализации подпрограммы «Развитие электронной компонентной базы» на 2007 – 2011 годы ФЦП «Национальная технологическая база» на 2007 – 2011 годы» и утверждение новой ФЦП «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники» на 2008 – 2015 годы,  законопроектом на 2009 – 2010 годы предусмотрены бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств завершенной подпрограммы в объеме 6 530,0 млн. рублей.(44)

     В Перечне на 2009 год из 59 ФЦП по 21 ФЦП (35,6 %) объемы предлагаемых ассигнований не соответствуют объемам финансирования, предусмотренным в паспортах ФЦП, в том числе по 18 ФЦП (30,5 %) объемы бюджетных ассигнований в законопроекте превышают объемы финансирования, предусмотренные в паспортах ФЦП, а по 3 ФЦП      (5,1 %) – ниже объемов паспортов ФЦП.

     Так, наибольшее превышение бюджетных ассигнований, предусмотренных законопроектом на 2009 год без внесения соответствующих изменений в паспорта ФЦП, допущено по ФЦП «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 - 2015 годы» – в 3,2 раза, по Федеральной целевой программе развития Калининградской области до 2010 года – в 2,8 раза, по ФЦП «Культура России (2006 – 2010 годы)» – в 2,2 раза, по ФЦП «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)» – в 2 раза. При этом объем ассигнований на 2009 год по ФЦП «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники» на 2008 – 2015 годы законопроектом предусмотрен на 46,3 % ниже утвержденного паспортом ФЦП.

     Наиболее  значительные объемы бюджетных ассигнований ФЦП в 2009 году (в сумме 1 012,1 млрд. рублей, или 85,4 % общей суммы расходов на ФЦП) предусмотрены по направлениям: «Развитие инфраструктуры» (46,4 %), «Развитие науки и технологий»      (22,3 %) и «Безопасность и экология» (16,7 %).

     В связи с окончанием сроков реализации ФЦП  «Дети России»  на 2007 – 2010 годы, Федеральной  целевой программы  развития образования  на 2006 – 2010 годы, ФЦП  «Русский язык» (2006 – 2010 годы) и ФЦП «Реформирование  системы военного образования в  Российской Федерации на период до 2010 года» расходы по направлению «Новое поколение» в 2011 году не предусматриваются.(43)

     В 2011 году из общей  суммы расходов на ФЦП расходы по направлению «Развитие  инфраструктуры»  предусматриваются  в объеме 739,7 млрд. рублей, что на 322,4 млрд. рублей, или на 77,3 %, больше, чем в 2008 году, расходы по направлению «Развитие регионов» и «Развитие науки и технологий» за тот же период увеличатся в 2,2 раза и в 2 раза соответственно. Удельный вес расходов по направлению «Безопасность и экология» сократится с 13,4 % в 2008 году до 12,2 % в 2011 году.

     Из  общей суммы расходов, предусмотренных по направлению «Развитие науки и технологий» на ФЦП «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007 – 2010 годы и на перспективу до 2015 года» и Федеральную космическую программу России на 2006 – 2015 годы предусмотрено в 2009 году 33,1 % и 22 %, в 2010 году –   34,9 % и 12,8 %, в 2011 году – 35,9 % и 13,8 % (в 2008 году – 33,3 % и 19,9 % соответственно).

     Из  общей суммы расходов, предусмотренных по направлению «Развитие регионов», на реализацию ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» и «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008 – 2011 годы» направляется в 2009 году соответственно    66,3 % и  20,4 %, в 2010 году – 69,3 % и 17,1 %, в 2011 году – 71 % и 14,5 % (в 2008 году – 51,8 % и 26,1 % соответственно).(46)

     Объем расходов на государственные капитальные  вложения в общей сумме расходов на федеральные целевые программы в 2011 году составит 1 116,5 млрд. рублей, или 82,4 %, что выше уровня 2008 года на 11,9 процентного пункта. Объем расходов на НИОКР составит 135,1 млрд. рублей, или 10 %, что выше уровня 2008 года на 1 процентный пункт. Объем расходов на прочие нужды составит 102,6 млрд. рублей, их доля в общих расходах на ФЦП уменьшится с 20,5 % в 2008 году до 7,6 % в 2011 году.

     Анализ  ассигнований из федерального бюджета по разделам функциональной классификации  расходов бюджетов Российской Федерации показал, что доля программной части в общих расходах федерального бюджета в 2009 и 2010 годах составит   13,1 %  и 13,2 % соответственно против 11,2 %  в 2008 году, а в 2011 году она снижается до 12,5 % в связи с окончанием реализации ФЦП «Жилище».

     Сокращение  доли программной части расходов (ФЦП), предусматривается также по разделу «Национальная оборона» с 12,6 % в 2009 году до   9,9 % в 2010 году и 8,1 % в 2011 году, по  разделу «Культура, кинематография и средства массовой информации» – с 24,3 % в 2009 году до 13,7 % в 2010 году и 11,6 % в 2011 году, по разделу «Межбюджетные трансферты» – с 7,1 % в 2009 году до 6,4 % в 2010 году и до 5,5 % в 2011 году.

     В Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной  политике в 2009 – 2011 годах» отмечено, что за прошедшие годы упорядочены механизмы планирования и осуществления бюджетных инвестиций. Однако практическое внедрение инструментов и механизмов неоправданно затянулось. (42)

     Из 2 708 строек и объектов, предусмотренных  к вводу в 2007 году (в 2006 году –       1 234 стройки и объекта), введены в эксплуатацию 1 865 строек и объектов, или 68,9 %    (в 2006 году – 37,4 %), в том числе 1 406 объектов, финансируемых в рамках программной части (69,4 % объектов, предусмотренных к вводу) и 459 объектов – в рамках непрограммной части (67,3 %).

     По  состоянию на 1 января 2008 года техническую  готовность менее 50 % имели 4 587 строек и  объектов, или 75,3 % (на 1 января 2007 года – 36,2 %).

     Не  введены в эксплуатацию в 2007 году федеральные  центры высоких медицинских  технологий в городах Пенза, Астрахань, Чебоксары и Краснодар. С 1983 года начато и до настоящего времени не окончено строительство аэропорта «Омск – Федоровка», с 1989  года – аэровокзального комплекса в городе Сочи.(51)

     Поскольку в законопроекте количество предполагаемых строек, а также их перечень и предусмотренные объемы бюджетных ассигнований по годам не представлены, оценить степень выполнения задачи финансирования в первоочередном порядке переходящих объектов с высокой степенью готовности, а также пусковых объектов не представляется возможным.

     В целях повышения эффективности  использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию федеральных  целевых программ, необходимо активизировать работу по увязке бюджетных ассигнований на ФЦП с конкретными целями и количественно измеримыми показателями оценки их достижения. Если программа не позволяет достичь предусмотренных целей – следует отказаться от ее дальнейшей реализации со своевременным внесением соответствующих изменений в нормативные правовые акты. Прекратить реализацию неэффективных или должным образом не проработанных программ, разработать и утвердить во всех программах показатели оценки деятельности государственных заказчиков с целью повышения их ответственности за конечный результат.(42) 

     Итак, опираясь на приведенную статистику можно выделить следующие основные направления финансирования:

     В 2009 году -1 012,1 млрд. рублей, или 85,4 % общей суммы расходов на ФЦП предусмотрены по направлениям: «Развитие инфраструктуры» (46,4 %), «Развитие науки и технологий»      (22,3 %) и «Безопасность и экология» (16,7 %).

     В 2010 - 356,6 млрд руб. на социальную политику, публичные и приравненные к ним обязательства в сфере социальной политики достигнут почти 40 процентов расходов федерального бюджета в 2010 г. Также в 2010 г возрастут трансферты из федерального бюджета во внебюджетные фонды, в первую очередь ПФР. Размер трансферта в ПФР возрастет с 2,3 % ВВП в 2009 г до 6 % ВВП в 2010 г.

       В 2011 - ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)» составит 216,6 млрд, ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» - 69,8 млрд. руб.

     Таким образом, развитие инфраструктуры и социальной сферы станет основным направлением финансирования ФЦП в 2009-2011гг.

     Глава 3. Основные проблемы в области разработки и реализации ФЦП и пути их решения.  
 

     В настоящее время одной из целей  является повышение результативности и эффективности федеральных  целевых программ как инструмента  решения крупных социально-экономических  проблем. Главные проблемы в этой области следующие.