Федеральные целевые программы как способ решения социально-экономических проблем

     Решение о выборе программного или сметного финансирования той или иной функции должно приниматься в каждом отдельном случае на основе анализа сравнительной эффективности достижения целей, имея в виду, что преимущество программно-целевого подхода наиболее ярко проявляется в тех случаях, когда выполнение той или иной функции может быть законтрактовано, т.е. для ее реализации может быть привлечен внешний исполнитель. Это позволит в течение 3-5 лет кардинальным образом изменить структуру финансирования расходов бюджета, кратно повысив долю средств, расходуемых в соответствии с принципами программно-целевого финансирования, до 35-40%.(46)

     Необходимо  подчеркнуть, что рост доли программно-целевого финансирования не означает роста расходов бюджета: программное и сметное  финансирование выступают как альтернативные источники финансирования функций. Это важный принцип, поскольку сложилась практика, когда федеральные органы исполнительной власти рассматривают программные средства как дополнительный источник финансирования своих нужд и функций. Программно-целевое финансирование должно замещать сметное, и не более. (37. 638 с.)

     Расширение  практики применения программно-целевых  методов безусловно потребует пересмотра и корректировки самих федеральных  целевых программ как инструмента  государственной политики. Вероятно, потребуется расширить типологию целевых программ. В частности, целесообразно разделить программы, реализуемые исключительно или преимущественно за счет средств федерального бюджета, программы предполагающие привлечение значительной доли финансирования из региональных, муниципальных бюджетов и частных источников, программы, реализуемые преимущественно за счет привлекаемых средств. Такое деление определяется различными схемами и сложностью администрирования таких программ, различными критериями бюджетной и экономической эффективности.

     Также должны быть максимально использованы такие преимущества федеральных  целевых программ и целевых расходов, как возможность гласно, прозрачно, на длительную перспективу привлекать для выполнения поставленных на федеральном  уровне целей средства помимо федерального бюджета.(33, 472 с.)

     Перенос акцента на целевое финансирование позволит осуществлять на основе прозрачных процедур оценку эффективности всех элементов расходной части бюджета. По мнению Минфина России, показатели бюджетной эффективности должны включать оценку влияния результатов реализации федеральных целевых программ на доходы и расходы бюджета соответствующего уровня.

     Рост  доли целевого финансирования в структуре  расходов федерального бюджета позволит улучшить подотчетность главных распорядителей и получателей средств федерального бюджета в первую очередь благодаря контрактированию выполнения отдельных функций с оценкой достигаемых результатов в сопоставлении с оценкой сметных затрат, необходимых для достижения аналогичных результатов.( 46)

     Таким образом, для обеспечения реализации поставленных задач предлагается упорядочить  и систематизировать расходную  часть федерального бюджета с  целью увеличения доли целевых расходов министерств (ведомств). Это позволит повысить эффективность использования выделяемых средств федерального бюджета, в том числе государственных капитальных вложений. Повышение эффективности расходов приведет к экономии бюджетных средств, а следовательно, и к расширению спектра решаемых государством проблем, либо к возможности дальнейшего снижения налоговой нагрузки на экономику.

     Такой подход будет способствовать переходу в деятельности федеральных министерств (ведомств) - государственных заказчиков федеральных целевых программ от функционального к целевому управлению во взаимосвязи с персональной ответственностью руководителей этих органов исполнительной власти за результаты реализации программ и рационализацию затрат.(19, стр 115)

     Таким образом,  ФЦП являются важным и  неотъемлемым элементом целостной  социально- экономической государственной политики. Главным преимуществом  программно-целевого метода является то, что он дает возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов региональных хозяйственных систем.  Программы как инструмент управления появляются тогда, когда возникает серьезная, крупномасштабная экономическая проблема, решение которой требует принятия особых мер, сосредоточения усилий, сочетания действий разных организаций. Широкое применение программно-целевых методов позволяет облегчить формирование бюджета, обеспечить преемственность бюджетной и экономической политики в среднесрочной перспективе.

     Все вышесказанное позволяет сделать  вывод, что ФЦП являются наиболее эффективным способом реализации стратегии развития государства или региона. 

     Глава 2 Анализ финансирования и исполнения ФЦП 

     2.1 Анализ исполнения ФЦП в РФ 

     Федеральные целевые программы являются важным инструментом эффективного использования средств федерального бюджета, позволяющим обеспечить концентрацию ресурсов на ключевых направлениях роста экономики и в ее конкурентоспособных секторах, в том числе с высоким инновационным потенциалом. Реализация ФЦП предусматривает инвестирование средств в развитие человеческого потенциала, осуществление природоохранных мероприятий и создание условий безопасной жизнедеятельности.

     В 2007 году кассовое исполнение расходов на ФЦП составило с учетом программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) 495 104,7 млн. рублей, или 84,5 % законодательно утвержденных годовых бюджетных назначений (2006 год - 95,6 %) и 84,4 % уточненной бюджетной росписи.(42)

     В годовые бюджетные ассигнования, предусмотренные в 2007 году на федеральные  целевые программы Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ, было внесено 863 изменения (в 2006 году - 419 изменений) на общую сумму 77 503,0 млн. рублей, или на 13,9 % объема ассигнований, предусмотренных сводной бюджетной росписью.

     Расходы на капитальные вложения предусматривались  в 2007 году по 45 федеральным целевым программам (91,8 % общего количества). Использование средств федерального бюджета на государственные капитальные вложения менее чем на 100 % годовых бюджетных назначений отмечено по 24 программам (53,3 %)

     Межбюджетные  трансферты по обеспечению земельных  участков коммунальной инфраструктурой  в целях жилищного строительства исполнены на 2,1 % к уточненной бюджетной росписи(47)

     В 2007 году наблюдались некоторые структурные  изменения расходов на ФЦП по направлениям использования. По сравнению с 2006 годом  доля расходов на развитие инфраструктуры в общих расходах на ФЦП сократилась с 58,8 % до 54,2 %, на региональный паритет - с 9,2 % до 6,2 % при увеличении доли расходов на обеспечение жизнедеятельности и сохранение окружающей среды - с 11,6 % до 18,1 %, на новое поколение - с 3,4 % до 3,8 %, на науку, инновации и передовые технологии - с 17 % до 17,7 %.

     По  подпрограмме «Автомобильные дороги»  ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» исполнение годовых бюджетных назначений в целом составило в 2007 году 80,3 %, при этом на строительстве автомобильной дороги «Амур» Чита - Хабаровск из 6 участков не введено в эксплуатацию 5 участков общей протяженностью 101,3 км.

     За 2002-2005гг на реализацию входящих в состав Программы «жилище» подпрограмм  и мероприятий было выделено 59 млрд. рублей. Кроме того, были предоставлены государственные гарантии Российской Федерации по заимствованиям открытого акционерного общества "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию" (далее - Агентство) в размере 13,7 млрд. рублей. В целом за 2002 - 2005 годы:

     за  счет средств федерального бюджета было обеспечено жильем 97,7 тыс. семей граждан, относящихся к категориям, перед которыми имеются государственные обязательства Российской Федерации по обеспечению жильем;

     удалось обеспечить рост жилищного строительства (в 2004 году объем ввода жилья вырос на 13 процентов по сравнению с 2003 годом при целевом показателе Программы на первом этапе реализации - 3 процента в год);

     показатель  доступности приобретения стандартной  квартиры общей площадью 54 кв. м семьей из 3 человек исходя из среднего размера совокупных денежных доходов такой семьи составил в 2004 году 3,9 года (для сравнения в 2001 году - 4,8 года);

     повысился уровень адресной поддержки населения, связанной с оплатой жилого помещения  и коммунальных услуг (в 2004 году - 13 процентам семей были предоставлены жилищные субсидии).(46)

     Подпрограмма "Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда" реализовывалась  в 65 субъектах Российской Федерации. Из аварийного и ветхого жилищных фондов было переселено 27100 семей. Ликвидирован непригодный для проживания жилищный фонд общей площадью 630,4 тыс. кв. м.

     В рамках реализации подпрограммы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" за счет всех источников финансирования удалось: построить и провести реконструкцию 8975 км сетей водоснабжения и канализации; ввести в эксплуатацию отопительные котельные общей мощностью 22220 Гкал/ч; построить и сдать в эксплуатацию водоочистные сооружения, станции очистки сточных вод общей производительностью 4938 тыс.куб. м в сутки.(42)

     Вместе  с тем в 2002 - 2005 годах не удалось достичь ощутимого продвижения по следующим показателям реализации Программы:

     среднее время ожидания предоставления жилых  помещений социального использования практически не изменилось и составляет около 20 лет;

     износ основных фондов коммунального комплекса  сохраняется на уровне 60 процентов и имеет тенденцию к увеличению.

     Основными проблемами в реализации Программы «Жилище» и подпрограмм, осуществлявшихся в ходе первого этапа, явились:

     недостаточная ориентированность мероприятий  Программы на увеличение объемов  жилищного строительства - объем  ввода в эксплуатацию жилья в 2004 году составил всего 41,2 млн. кв. м, что  в 1,5 раза меньше по сравнению с 1990 годом;

     недостаточная нацеленность мероприятий Программы на решение основных проблем, препятствующих развитию рынка доступного жилья;

     отсутствие  концентрации ассигнований из федерального бюджета на главных направлениях, их распыление по 7 подпрограммам, 5 государственным заказчикам;

     отсутствие  механизмов консолидации бюджетных  ассигнований федерального, регионального  и муниципального уровней;

     недостаточное стимулирование привлечения внебюджетных источников финансирования Программы, в том числе средств частных  инвесторов, кредитных средств и личных средств граждан;

     недостаточность ассигнований из федерального бюджета, предусмотренных на выполнение государственных  обязательств Российской Федерации  по обеспечению жильем отдельных  категорий граждан.(43)

     Финансирование  государственных обязательств в  рамках указанных подпрограмм за 2002 - 2004 годы составило 3,9 процента суммы, необходимой для полного выполнения обязательств. При этом ежегодно обеспечивалось жильем лишь около 1,3 процента граждан из числа указанных категорий.

       Исполнение ФЦП "Юг России" за 9 месяцев составил около 6 млрд  руб., или 26.3% от программных назначений  на текущий год. Федеральная целевая программа (ФЦП) "Юг России" выполняется неэффективно и ее реализация не приводит к улучшению социально-экономических показателей региона. Выделяемые средства на выполнение ФЦП "Юг России были рассредоточены по 285 мероприятиям и объектам, которые не были объединены замыслом создания единой инфраструктуры, вместо их концентрации на стратегически важных направлениях развития экономики и социальной сферы субъектов Юга России.

     В результате реализации ФЦП завершено  строительство 110 объектов, что составляет 38.6% от общего количества начатого строительства  объектов. В ходе проведения аудита эффективности Счетной палатой также выявлено, что отсутствие единой структуры администрирования и четкой координации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти создавало предпосылки нестабильности в обеспечении финансовыми ресурсами на протяжении всего срока реализации программы. (45)