Третья  группа – законы и акты, регулирующие развитие "особых" территорий. Это закон "Об основах государственного регулирования социально-экономическою развития Севера Российской Федерации", Закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области", Закон "О закрытом административно-территориальном образовании" и др.

     Четвертая группа – законы и акты, устанавливающие дифференцированные по регионам социальные нормативы, являющиеся целевыми ориентирами в региональной политике. Такие нормативы необходимы для того, чтобы гарантировать населению компенсацию дискомфортных природно-климатических условий, транспортной недоступности и других негативных региональных факторов посредством дополнительных доходов, расходов на социальные нужды.

     В развитии федеративных отношений приоритетной задачей является завершение законодательного разграничения полномочий между  федеральными и региональными органами государственной власти. Для проведения региональной политики особенно важно решение таких вопросов, как разграничение государственной собственности на природные ресурсы и получаемых от природопользования доходов, усовершенствование системы бюджетного федерализма, обеспечение социально-экономических прав граждан независимо от их местожительства [6].

     Конституция Российской Федерации и предшествовавший ей Федеративный договор не решили существенную часть проблем распределения  предметов ведения между уровнями федерации. Фиксируя области исключительного  ведения субъектов Российской Федерации, Конституция сохраняет значительную область совместной компетенции, которая по идее может уточняться с учетом специфики субъектов федерации. Конституция не устранила также неопределенности в соотношениях реальных статусов четырех формально равных типов субъектов Российской Федерации (республик, краев и областей, автономной области, автономных округов).

     Законодательный пробел в распределении предметов  ведения и полномочий между уровнями федерации с 1994 г. стал постепенно заполняться договорами и соглашениями, заключаемыми между центром и регионами (первый такой договор был подписан с Татарстаном).

     В июле 1999 г. вступил Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Данный закон устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

     На  уровне субъектов РФ исходным документом, определяющим базовую концепцию политики региона, являются конституции для республик и уставы для краев, областей и городов федерального значения.

     Общими для них являются четыре положения:

     1. Осуществление в пределах своих полномочий мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

     2. Разработка и обеспечение исполнения бюджета.

     3. Разработка программ социально-экономического развития территории.

     4. Управление и распоряжение региональной собственностью.

     Парадоксально, но РФ, самая большая страна в мире не имеет правовых основ для территориального планирования. По закону ни Федерация, ни регионы могут вообще не иметь стратегических документов в области территориального планирования. И они этим пользуются −  на федеральном уровне нет ни долгосрочной стратегии регионального развития, ни среднесрочных реализующих ее программ. Весь комплекс плановых документов в России разрабатывается вообще без учета того обстоятельства, что на карте России можно найти регионы, по уровню социально-экономического развития различающиеся в 30 раз [7].

     1.3 Типология регионов

 

     Для России с ее огромными территориями и различиями в природно-климатических условиях задача обеспечения относительной равноценности экономического пространства страны очень актуальна. Растущая притягательность регионов с повышенной конкурентоспособностью и благоприятным предпринимательским климатом влечет за собой миграцию труда и капитала. В этом случае велика опасность потери освоенных ранее территорий в результате их обезлюдивания, возникновения межрегиональных напряженностей и конфликтов.

     Исходя  из сказанного становится понятной значимость одной из основных задач региональной политики - сближения регионов по уровню социально-экономического развития. Речь в данном случае идет не о выравнивании развития регионов, а о создании более или менее равноценных условий жизни населения, устранении необоснованных социально-экономических различий в развитии территориальных образований.

     По  мнению академика А.Г Гранберга, выравнивание регионов по уровню социально-экономического развития - задача нереальная [8].

     Для достижения наиболее отсталыми регионами  среднероссийкого уровня по оптимистическим  прогнозам требуется не менее 15-30 лет. В связи со сказанным реалистичная задача заключается в уменьшении отставания экономически менее развитых регионов, преодолении тенденции межрегионального социального неравенства.

     Формирование  дифференцированной по территориям  региональной политики обусловливает необходимость выделения определенных групп (классов, типов) регионов.

     Рассмотрим особенности некоторых типов регионов:

     К экономически отсталым относятся регионы с крайне малой интенсивностью и низкими параметрами хозяйственной деятельности, однобокой недиверсифицированной структурой экономики, резким отставанием от основных регионов по развитию производственной базы, социальной сферы и рыночной инфраструктуры, с высокой безработицей и низким уровнем жизни, наибольшей среди субъектов Федерации дотационностью территориальных бюджетов.

     Активная  региональная политика в отношении  бедствующих территорий должна предусматривать  их ускоренный экономический и социальный подъем. Она заключается в реализации комплекса мер государственной  поддержки, направленной преимущественно на осуществление некапиталоемких, быстро окупаемых проектов и программ, уменьшение бюджетной дотационности и сокращение разрыва в уровнях экономического и социального развития со средним по стране.

     Основным  путем решения этих проблем являются осуществление инвестиций из федеральных источников на новое строительство, главным образом в сфере промышленности, инфраструктуры, а также стимулирования частных капиталовложений в отдельные сектора экономики посредством льготных кредитов и налогов.

     Тип депрессивных регионов характеризуется сравнительно высоким уровнем экономического потенциала, значительной долей промышленности в структуре хозяйства, высокой квалификацией трудовых ресурсов. Однако в результате низкой конкурентоспособности профилирующих отраслей эти районы теперь отличаются глубоким спадом производства, высокой структурной безработицей, малой инвестиционной активностью, резким социальным расслоением населения. Таким негативным явлениям здесь особенно способствовали раскрутка инфляции и свертывание госзаказа.

     В качестве одной из главных установок региональной политики выступает укрепление финансовой устойчивости на основе бюджетного федерализма, а также приватизации государственной собственности по реальной рыночной стоимости и проведение оздоровления убыточных предприятий в ходе процедуры банкротства.

     Основными инструментами государственной  поддержки депрессивных районов  могут стать: льготные кредиты при  реализации эффективных проектов и  программ; введение поощрительных выплат предприятиям за создание новых рабочих мест; страхование за счет федеральных источников коммерческих рисков при осуществлении инвестиционных проектов и др.

     В группу развитых регионов входят в основном старопромышленные районы, агломерации и центры с высоким уровнем индустриального развития. Они располагают большими контингентами квалифицированных специалистов, солидной научной базой. Повышенная степень сочетания рыночных отношений с их государственным регулированием позволяет иметь самодостаточные финансовые ресурсы и выполнять «донорские» функции для убыточных субъектов Федерации.

     Вследствие  этого указанные регионы призваны выступать «генераторами» прогресса, полигонами отработки новых хозяйственных механизмов, «точками опоры».

     Государственная региональная политика в развитых регионах должна быть направлена на обеспечение наибольшей свободы и конкуренции товаропроизводителей, активизации экономической деятельности с учетом имеющихся здесь благоприятных предпосылок.

     Развитые  регионы призваны быть лидерами активных структурных преобразований на принципах экономики постиндустриального типа, формирование наукоемких, а также экспортных и импортозаменяющих производств. Среди механизмов регулирования экономики развитых регионов важнейшая роль отводится кредитным и налоговым инструментам.

     Приграничные регионы играют важную роль в обеспечении безопасности. В стратегии территориального развития России и ее интеграцию в мировую экономику приграничным регионам отводится роль авангардов международного экономического сотрудничества. По идее они должны стать лидерами в увеличении экспорта и импорта, привлечении иностранных инвестиций. Развитие внешнеэкономических связей приграничных регионов должно компенсировать их удаленность от главных экономических центров страны, повышая их рыночную конкурентоспособность.

     К типу катастрофичных принадлежат территории, подверженные разрушительному воздействию экологических и техногенных катастроф (зона Чернобыля, районы с последствиями землетрясений и др.).

     Главное регулирующее воздействие здесь оказывают механизмы административно-правового регулирования.

 

     2 Анализ региональной политики в России

     2.1 Система государственных  органов, осуществляющих  региональную политику

 

     Институциональная структура региональной политики полностью изменилась за годы реформ и еще не вполне стабилизировалась.

     В систему органов власти, обеспечивающих реализацию региональной политики, входят:

     1. Федеральное собрание РФ, принимающее законы, прямо или косвенно регулирующие различные аспекты правоотношений в сфере территориального развития. Обе его палаты (Совет Федерации и Государственная Дума) имеют специальные комитеты, отвечающие за законотворчество по региональной политике. Это Комитеты по делам федерации и по региональной политике. Кроме того, в Совете Федерации есть Комитет по делам Севера, а в Государственной Думе – Комитет по Северу и Дальнему Востоку.

     2. Президент РФ, издающий указы, в которых формулируются концептуальные направления государственной региональной политики;

     3. Конституционный суд РФ, который в своих решениях дает оценку законодательной и правоприменительной практике органов государственной власти;

     4. Правительство РФ, которое своими постановлениями трансформирует общие законодательные нормы и президентские указания в нормативные предписания конкретных действий министерств и ведомств. В аппарате Правительства Российской Федерации действует специальная комиссия, занимающаяся вопросами регионов;

     5. Федеральные министерства и ведомства, издающие подзаконные нормативные акты, которые в инструктивной форме определяют процедурно технологические аспекты действий по реализации соответствующих законодательных норм [9].

     На  федеральном уровне исполнительной власти задачи региональной политики осуществляет значительное число министерств и ведомств. Только в 1998–1999 гг. функционировало профильное Министерство региональной политики. Название данного министерства (комитета) неоднократно менялось: 1990 г. – Госкомитет РСФСР по делам национальностей, 1993 г. – Госкомитет РФ по делам федерации и национальностей, 1994 г. – Министерство по делам национальностей и региональной политике, 1996 г. – Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям, 1998 г. – Министерство региональной и национальной политики; 1999 г. – Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики; в 2004 г. создано Министерство регионального       развития [10].