Оптимизация управления образованием на муниципальном уровне

     Казенное учреждение совпадает с сегодняшним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет (п. 5 ст. 5, п. 21 ст. 13 Закона № 83-ФЗ). С этим типом учреждения связан миф о том, что казенный статус может получить лишь ограниченный круг организаций. Действительно, новый Закон определяет, что казенными станут военные комиссариаты, воинские части, следственные изоляторы, психиатрические больницы и т.д., однако документ регламентирует создание этого типа учреждений только на федеральном уровне (пп. 1 п. 1 ст. 31 Закона № 83-ФЗ). Субъекты РФ самостоятельно принимают нормативную базу, касающуюся создания казенных учреждений «на местах», а также утверждают их перечень (пп. 1 п. 2 ст. 31 Закона № 83-ФЗ). Так что все в руках регионов и муниципалитетов.

     Впрочем, здесь может  возникнуть соблазн оставить все  как было, то есть перевести бюджетные  учреждения в казенные. Но это будет противоречить философии нового Закона, которая заключается в снижении нагрузки по финансированию учреждений на бюджет. Следовательно, если некий регион уйдет «в отказ», оценки деятельности его губернатора, включающие достаточно большое число показателей (в том числе и в отношении системы образования), пойдут вниз.

     Три типа учреждений теперь определены в Федеральном  законе «О некоммерческих организациях» (п. 4 ст. 6 Закона № 83-ФЗ). Таким образом, учреждения образования снова приобретают  статус некоммерческих организаций, хотя до этого они были выведены из-под действия данного Закона.

     Следующая новация  заключается в том, что бюджетные учреждения с расширенным объемом прав, как и автономные, лишаются субсидиарной ответственности учредителя по своим обязательствам. Если сейчас руководитель бюджетного учреждения, допустим, перерасходует средства на оплату коммунальных услуг, в худшем случае ему грозит выговор. При этом учредитель все равно покроет возникшие долги: ситуация, когда учреждение один на один остается со своей задолженностью, невозможна. Принятый Закон снимает субсидиарную ответственность, и после его вступления в силу бюджетные учреждения нового типа должны будут сами отвечать по своим обязательствам.

     Кроме того, новые  бюджетные учреждения, как и АУ, станут финансироваться через субсидии, выделяемые на выполнение государственного (муниципального) задания, а фразы о том, что учредитель полностью или частично финансирует созданное им учреждение, из нового Закона исключены. Отсюда мы можем сделать вывод: если с наполнением бюджета будут проблемы, весьма возможно, что субсидия может быть меньше того уровня, который изначально рассчитан при формировании годового бюджета.

     В связи с этим усиливается значение деятельности образовательного учреждения по привлечению внебюджетных доходов. Однако ни автономным, ни бюджетным учреждениям новый Закон не делегировал полномочия собственника заработанных средств - полномочия даны только на уровне самостоятельного распоряжения. Например, можно ли продать мебель, приобретенную на внебюджетные доходы? Статус распоряжения не позволяет продать ее самостоятельно. Таким образом, активность по внебюджетной деятельности возрастает, для того чтобы в том числе покрывать долги, которые могут возникнуть из-за недофинансирования, но полномочия по распоряжению заработанными деньгами все-таки не являются полными.

     Для бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, как  и для автономных учреждений, вводится понятие «особо ценное движимое имущество». К нему относится имущество двух категорий: во-первых, стоимостью свыше 500 тыс. руб., во-вторых, то, без которого осуществление основной деятельности будет существенно затруднено.

     В связи с этим образовательные учреждения Москвы уже начали процесс инвентаризации движимого имущества (с недвижимым - проще). Причем директорам учреждений необходимо проанализировать все риски отнесения (неотнесения) того или иного имущества к особо ценному движимому. Это важно как в плане налогообложения, так и в плане последствий, которые могут возникнуть при содержании данного имущества.

     Однако основной проблемой перехода учреждений в  новый статус являются совсем не обозначенные выше сложности. Все они преодолимы. Главная трудность - формирование менеджмента, который готов работать в новых условиях. Ведь почему учреждения образования так долго не переходили в статус юридических лиц? Не было понимания работы в новом статусе и кадров, которые быстро адаптировались бы в этих условиях.

     Сегодня, конечно, не стоит переобучать всех директоров. Тем не менее без грамотных управленцев работа учреждений (бюджетных с расширенным объемом прав и особенно автономных) становится весьма проблематичной: кто же тогда будет осуществлять и контролировать всю финансово-хозяйственную деятельность?

     На наш взгляд, руководитель образовательного учреждения должен знать тот минимум экономической информации, который обусловлен инстинктом самосохранения. Если директор подписывает финансовые документы, он должен представлять, какие последствия могут повлечь его действия. Позиция тех руководителей, которые заявляют, что с документами у них разбирается бухгалтер, не выдерживает никакой критики, поскольку полностью передоверить дела бухгалтеру, в профессиональном уровне которого в ряде случаев тоже можно сомневаться, на наш взгляд, было бы большой ошибкой.

     В действительности при смене статуса учреждения у его руководителя возникает  три варианта организации бухгалтерского учета.

     Первый, самый экзотический - вести бухучет самому. Такой  эксперимент довольно быстро приведет к нарушениям, подпадающим под действие сначала КоАП РФ²⁹, а потом ст. 199 УК РФ³⁰ «Уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации». Тем более что нарушения встречаются и сейчас, в старом статусе. В частности, когда мы с директорами образовательных учреждений обсуждаем проблему оформления благотворительных пожертвований, некоторые говорят, что у них в этом плане все в порядке: классные руководители записывают в специальные тетрадки, кто из родителей учеников, когда и сколько внес средств, а те ставят свои подписи. Мы всегда говорим: при негативном развитии ситуации это будет классифицироваться как уклонение от уплаты налогов, а тетрадки будут расценены как явка с повинной.

     Второй вариант  предполагает наличие собственной  бухгалтерии, которая станет вести  бухучет некоммерческих организаций. Это совсем другое, нежели бюджетный учет, и учреждению такой специалист обойдется дороже.

     Третий вариант - заключение договоров со специализированными  организациями (централизованной бухгалтерией). Хотя это не вполне адекватно действующему законодательству - принцип «общего котла», то есть ведение лицевого счета на все организации, противоречит Бюджетному кодексу. Каждому учреждению нужно иметь собственный лицевой либо расчетный счет. Однако в ряде случаев из-за нехватки кадров или безысходности ситуации на этот факт просто закрывают глаза, хотя при серьезной проверке представителей Счетной палаты он может быть квалифицирован как нецелевое использование средств в особо крупных размерах.

     Таким образом, при  смене статуса учреждению все  равно потребуются специалисты, владеющие знаниями по ведению финансово-хозяйственной деятельности в новых условиях. Несомненно, что в изменившихся условиях и система оплаты труда приобретет иной смысл. Как только образовательное учреждение получит автономный или «новый бюджетный» статус, система оплаты труда, принятая в том или ином регионе, станет лишь инструментом для расчета величины субсидии, выделяемой учреждению. Но как только оно получит эту субсидию на лицевой или расчетный счет, вступит в силу Закон РФ «Об образовании», согласно которому директор имеет право устанавливать свою систему оплаты труда. Поэтому весьма возможно, что возникнут случаи (в первую очередь в автономном учреждении), когда в учреждениях образования будут вводиться иные системы оплаты труда. 

3.2. Совершествование управления в сфере образования с учётом нормативной базы 

     Сегодня нормативная база образования - это  сотни нормативных актов и  документов, которые изрядно усложняют  правоприменительную практику, а  также работу законодателя по правовой регламентации сферы образования. В значительной степени от такого положения дел страдает и система образовательных учреждений различного уровня, в том числе и вузов. Преобразования в государственном аппарате в рамках реформирования административной сферы, затронувшие органы государственной власти в системе образования, также способствуют негативным процессам.

     Минобрнауки России принимается значительное число  документов, часть из которых отнесены к нормативным правовым актам. Здесь  можно упомянуть, например, порядок проведения государственной (итоговой) аттестации в любых формах, в том числе единого государственного экзамена, порядок проверки экзаменационных работ и системы оценки результатов, порядок подачи и рассмотрения апелляции, Положение о медалях «За особые успехи в учении», Номенклатуру специальностей научных работников и т.п.

     Хотя  многие нормативные документы, которые, как следует из их содержания, охватывали деятельность всех образовательных  учреждений независимо от ведомственной  принадлежности, в современной практике нормативное регулирование смещается в сторону регламентации системы вузов, бывших подведомственными Рособразованию.

     Образовательным учреждениям, находящимся в системе  других органов исполнительной власти, для регулирования возникающих вопросов приходится довольствоваться многочисленными документами либо адаптировать под себя акты Рособразования.

     Другой  сопутствующей проблемой является то, что принимаемые документы, направленные на преодоление имеющихся пробелов, каждый раз создают необходимые предпосылки для формирования "правового вакуума" в регулировании высшего образования.

     Весьма  показательным примером может служить  Постановление Госкомвуза от 31 мая 1995 г. № 4, регулирующее в Типовом положении деятельность общежитий вузов и отмененное Приказом Минобрнауки России от 1 июля 2009 г. № 234. «Компенсацией» этому нормативному документу явилось лишь письмо Рособразования от 27 июля 2007 г. № 1276/12-16 с Примерным положением о студенческом общежитии вузов и ссузов, подведомственных Федеральному агентству.

     Полагаем, что правовые документы, принимаемые  в отношении подведомственных Рособразованию вузов, должны распространяться на всю  систему образовательных учреждений независимо от ведомственной принадлежности и статуса собственника-учредителя.

     До  сих пор без ответа остается вопрос о юридической силе неотмененных и фактически продолжающих действовать  нормативных актов РСФСР и  СССР, регулирующих сферу образования. Статус нормативных актов образовательного законодательства, особенно советского периода, требует четкого определения, учитывая принимаемые в настоящий период документы по пересекающимся вопросам. Проблема образовательных нормативных актов государственных органов РСФСР и СССР часто приводится как пример общей проблемы правоприменения. И все это происходит на фоне нарастающего числа инструктивных документов по образованию государственных органов системы образования.

     Все акты инструктивного, разъяснительного характера должны быть приведены к единому знаменателю, следует обозначить их роль и статус в правовом массиве и нормативной иерархии. Необходимо принятие нормативного документа, определяющего статус актов образовательного законодательства, изданных не только в советский период, но и в 90-е гг. XX в., когда активно формировалась нормативная база современного образовательного права.

     Нормативная модель и специальные правовые инструменты. Понятие «образовательное законодательство» формирует скорее «собирательный образ» нормативной модели, представляющей собой систему различных по уровню в иерархии нормативных актов и документов различных органов государственной власти, так или иначе соприкасающихся с образованием.

     Несмотря  на рецепцию кодификационного инструментария в существующих способах систематизации нормативного регулирования, правовое обеспечение деятельности высшей школы во многом строится на специализации правовых норм, что находит наглядное отражение в создании специальных статусных актов (законодательного уровня) об образовательных учреждениях. В этом стремлении законодателю подчас приходится искать компромисс, достижение которого в современных условиях сформированного правового массива довольно затруднительно.

     Полагаем, что как отдельный вид необходимо выделять законы о статусе субъектов в административной сфере не только публичных органов как обязательных ее элементов, но и всех иных лиц, которые так или иначе соприкасаются с деятельностью органов государственного управления, взаимодействуют с ними.