Финансовые учреждения в Российской империи (XVIII- начало XX вв.)

      Одновременно  с реформой центрального управления на местах была создана разветвленная  сеть местных учреждений, подчинявшихся  финансовым коллегиям. Осуществление  этих мероприятий укрепляло фискальный аппарат и наряду с другими  мерами содействовало централизации государственных финансов. Реформа финансового аппарата явилась важным звеном в оформлении абсолютной монархии в России в конце первой четверти XVIII века.

      Однако  в этот период правительству не удалось  полностью преодолеть раздробленность сбора налогов; расходование и контроль за ними находились в трех коллегиях. К тому же взимание налогов фактически было раздроблено еще больше. Дороговизна содержания новых учреждений, политика ближайших преемников Петра I, отказавшихся от некоторых его начинаний, привели к уничтожению новых финансовых учреждений на местах и передаче их функций воеводам, сокращению штатов центрального ведомства и объединению функций трех финансовых коллегий в Камер-коллегии. Эти реформы ослабили фискальный аппарат и осложнили его работу.

      Неоднократно  отмечая неудовлетворительную работу финансовых учреждений, правительство  по сути дела вплоть до начала 70-х годов XVIII века ничего не предприняло для  улучшения их деятельности. И лишь с середины 60-х годов XVIII века Екатерина II провела ряд мер по централизации финансового управления в центре и на местах путем сосредоточения основных вопросов финансового управления под властью одного лица - генерал-прокурора Сената, при котором постепенно возникают новые финансовые учреждения. В этих учреждениях, как и в других звеньях государственного аппарата, коллегиальный принцип управления заменяется единоначалием, что свидетельствовало о дальнейшей централизации финансового управления.³²

      Таким образом, в течение XVIII века сильно изменилась структура финансовых учреждений России, что было связано с особенностями социально-экономического и политического развития страны.

II глава. Финансовые учреждения в XIX - начале XX века

§ 1. Министерская реформа и связанные с ней изменения в системе финансовых учреждений первой половины XIX века 

       Начало XIX века в России ознаменовалось  целым рядом реформ, среди которых  административные преобразования  заняли свое особое место.³³ В начале XIX века Россия перешла от коллегиального управления к министерскому. Было создано изначально 8 министерств, позже их стало 12.

     Одним из важнейших было Министерство финансов. Оно было создано в 1820 году, но финансовые вопросы решались и в Министерстве внутренних дел, и в Государственном  казначействе, и в Министерстве коммерции.³⁴

     В ведении Министерства финансов находились: управление всеми источниками государственных  доходов: государственными имуществами (землями, оброчными статьями, имениями и так далее), горной и соляной  частью, промышленностью и внутренней торговлей, внешней торговлей, таможнями, податями, пошлинами и сборами, в том числе денежными земскими сборами и повинностями, акцизами, таможенными и железнодорожными тарифами.³⁵

     Решающую  роль играло это министерство в подготовке бюджета. Каждое министерство представляло министру финансов сметы своих доходов и расходов, которые рассматривал Государственный совет и утверждал император.³⁶

     Также министерство финансов заведовало государственными кредитными операциями: внешними и внутренними займами и ссудами, переводом капиталов за границу, проведением выкупной операции, государственными кредитными учреждениями: банками, Комиссией погашения государственных долгов, сохранными и ссудными казнами, приказами общественного призрения, сберегательными кассами. В его ведении было изготовление бумажных и металлических денежных знаков, разработка общих вопросов денежного обращения и его регулирования.³⁷

     Министерство  коммерции - центральное государственное  учреждение, образованное с целью  увеличить активный внешнеторговый баланс, управлявшее внешней и внутренней торговлей и таможенным делом. Министерство вело переписку с российскими дипломатическими представителями за границей и с администрацией портовых городов по вопросам внешней торговли; проводило сбор сведений и составление ведомостей о ценах на товары, пошлинах и тарифах, о спросе на русские товары и о ценах на них, о торговых и промышленных предприятиях в России и о русских предприятиях за границей, о соотношении ввоза и вывоза товаров, об их качестве, о способах доставки товаров внутри страны, о важнейших путях доставки иностранных товаров в Россию, о торговом мореплавании, о количестве торговых морских и речных судов, о торговых верфях; подготавливало проекты необходимых изменений тарифов, купеческих и торговых уставов; определяло перспективы внутренней и внешней торговли, составляло ее баланс; руководило таможенными службами, отдавало распоряжения об учреждении, уничтожении и перемене таможен и таможенных округов.³⁸

     Для изыскания средств по погашению  дефицита бюджета в 1806 году был создан межведомственный Финансовый комитет. К ведению Финансового комитета в 1822-1917 годы относились: предварительное, до утверждения Государственным советом, рассмотрение государственной росписи доходов и расходов на 1822-1862 годы; предложение и рассмотрение мер (новые займы, повышение налогообложения и так далее) по покрытию чрезвычайных сверхсметных расходов: военных, на казенные постройки и общественные работы, на устройство первых железных дорог (Петербургско-Московской, Варшавско-Петербургской и другие), на погашение государственных долгов; после 1862 года - участие в рассмотрении смет, связанных с вопросами государственного кредита; рассмотрение некоторых частных сметных вопросов; подготовка проектов новых сборов и увеличения существующего обложения, разработка изменений в ведении хозяйства (отмена крепостного права, развитие золотопромышленности и так далее); рассмотрение общих вопросов хозяйственного и финансового положения России, отдельных ее районов; рассмотрение международных торговых договоров, вопросов развития государственной кредитной системы и устройства внешних и внутренних займов; рассмотрение проекта выкупной операции; мероприятий по поддержанию вексельного курса; прием купонов в уплату различных сборов; рассмотрение вопросов о предоставлении льгот, ссуд и пособий губерниям, городам, об организации кредита для городов и земств; рассмотрение мероприятий общего характера по урегулированию деятельности кредитных учреждений; рассмотрение мероприятий по развитию всех видов кредита; рассмотрение вопросов об учреждении и деятельности международных банков (Русско-Корейского, Учетно-ссудного Персии, Русско-Китайского), о кредитных операциях за границей в связи с Первой мировой войной; рассмотрение проектов реформ денежного обращения: в 1841-1843 годы - об отмене ассигнаций и введении кредитных билетов и в 1895-1897 годы - о золотом обеспечении выпуска кредитных билетов; мероприятий по ликвидации денежных кризисов (1855-1863 годов, вызванных выпусками кредитных билетов во время Крымской войны); рассмотрение ежегодных отчетов по заграничным денежным операциям.³⁹

     Для сокращения государственного долга  была образована Комиссия погашения  долгов в 1810 году. Первоначально она  пыталась добиться установления равновесия бюджета составлением особого капитала погашения государственных долгов путем продажи в частную собственность государственных имуществ (оброчных статей, лесов, имений) независимо от казначейства при помощи банковских операций и взимания специально учрежденных прибавок к существующим податям и пошлинам (с чая, гербовой бумаги, с паспортов, с частных горных заводов и так далее) и новых сборов (пошлина с пива, продаваемого оптом с пивоварен; временный сбор с помещичьих доходов).

     С 1817 года комиссия, получившая новое  образование и компетенцию, осуществляла заведование постоянным капиталом, назначенным в ее распоряжение отдельно и независимо от всех прочих государственных расходов.

     Комиссия  вела дела по уплате государственных  долгов. Она же осуществляла составление  и хранение частных книг по срочным и бессрочным долгам. Комиссия осуществляла прием, хранение и выдачу денежных сумм и ценных бумаг по предписаниям правления, в том числе прием частных вкладов от русских и иностранных подданных.⁴⁰

     Также произошли некоторые изменения в кредитно-банковской системе. Все банки России в начале XIX века выдавали ссуды помещикам под залог их имений и крепостных. В 1847 году для развития купечества был утвержден Государственный коммерческий банк. Ассигнационный, заемный и коммерческий банки находились в ведении Марии Федоровны, а приказы общественного призрения - Министерства внутренних дел.

     Для надзора и контроля за кредитными оборотами и операциями банков был  утвержден (в 1818 году) Совет государственных  кредитных установлений. Он состоял из чиновников многих ведомств и представителей помещиков и купцов. Совет не входил в состав Министерства финансов, но тесно сотрудничал с ним.⁴¹

     На  совет возлагались рассмотрение и проверка ежегодных отчетов  государственных кредитных установлений; предоставление ежегодного отчета о ревизии деятельности государственных кредитных установлений; контроль за соблюдением уставов государственных кредитных установлений (в отношении поступления денежной суммы, определенной на погашение долгов и ассигнаций; уплаты в срок процентов и капитала по долгам срочным и платежа непрерывных доходов по долгам бессрочным и т.д.).⁴²

       Под председательством министра  финансов были созданы (в 20-е  годы XIX века) Мануфактурный совет  и Коммерческий совет. В них  заседали купцы, заводчики, через эти советы нарождающаяся буржуазия ходатайствовала перед правительством о своих "пользах и нуждах".

     Мануфактурный совет - совещательный орган для  содействия развитию мануфактурной  промышленности. В ведении совета находились сбор сведений и информация правительства о состоянии промышленности, торговли и крестьянских кустарных промыслов; рассмотрение прошений о выдаче привилегий на изобретения; освидетельствование фабрик и заводов и распределение их по разрядам; надзор за паровыми котлами; организация и руководство работой выставок фабричных изделий; пропаганда открытий, изобретений и передовых приемов производства; содействие предпринимателям в приобретении машин за границей и приглашение мастеров.

     Коммерческий  совет - совещательный орган купечества в аппарате министерства финансов. На совет возлагалось консультирование правительства по вопросам внутренней и внешней торговли и торгового мореплавания. Совет обсуждал вопросы, предложенные министром финансов, в том числе: изменение или применение статей тарифного устава, правил торговли, бракования и клеймения товаров, инструкций торгового мореплавания, устава коммерческого банка.⁴³

     В каждой губернии существовали местные  органы Министерства финансов: казенная палата и уездное казначейство из назначаемых чиновников. В первой половине XIX века было проведено 5 ревизий (1811, 1815, 1833, 1850 и 1857 годы), материалы которых находились в хозяйственных отделениях казенных палат, которые управляли государственными крестьянами и государственным имуществом. Отделение питейных сборов осуществляло контроль над питейными откупами, за выдачей свидетельств на винокурение. Казначейское отделение заведовало уездными казначействами. Уездные казначейства ведали приемом, хранением денежных сборов и выдачей денежных сумм. По распоряжению местных властей они выдавали паспорта, подорожные, вели продажу гербовой бумаги. К Министерству финансов относились местные таможенные учреждения, горные, соляные конторы, мануфактурные комитеты и коммерческие отделения.

     Таким образом, в первой половине XIX века в России были проведены новые реформы государственного управления (учитывавшие потребности времени, опыт управления другими странами, в частности Францией), сохранявшие преемственность с историческими формами управления в России. Однако смена коллегиальной формы управления министерской способствовала еще большей бюрократизации аппарата.

     К середине XIX века аппарат управления страной не справлялся с общегосударственными проблемами, о чем свидетельствовали  и неудачи в Крымской войне, и непрекращающиеся выступления крестьян, и многое другое. Внутренняя и внешняя обстановка требовала преобразования управления на иных, чем раньше, основах.⁴⁴

      Таким образом, правительство встало перед  необходимостью проведения реформ, преобразований в финансовой системе.

      § 2. Финансовые учреждения к. XIX-начала XX вв. 

     К середине XIX века в России сложились  условия, свидетельствующие о необходимости  реформ сверху, но были сомнения в возможности  их осуществления, так как этому  сопротивлялись значительные слои господствующего класса, чиновной бюрократии.