Финансовые учреждения в Российской империи (XVIII- начало XX вв.)

      Осуществлению этих задач противоречили монополия феодалов на землю и закрепощение основной массы производящего населения - крестьян. Но включение этого пункта в регламент Камер-коллегии показывает усиление внимания правительства Петра I к вопросам экономического развития страны.

      Высшим  учреждением страны, ведавшим расходами, была Штатс-контора. Ее главной задачей  было надзирание за всеми расходами  в государстве. Для этой цели она  должна была составить штаты основных расходов: на двор, армию, флот, управление и так далее. Каждой коллегии, губернии, провинции, полку и тому подобное надлежало иметь свой штат расходов, который утверждала Штатс-контора.¹⁰ Это финансовое учреждение должно было ежегодно представлять "на одном листе генеральный экстракт", где "на одной странице все доходы кратко означены… а на другой странице листа все расходы… також вкратце объявлены быть имеют".¹¹

      Организация контроля возлагалась на Ревизион-коллегию. В конце года все учреждения должны были посылать ей счета (рапорты) о приходе  и расходе средств, а она рассматривала "все ли приходы и расходы произведены на законном основании, безо всякого предосуждения и убытка казне его величества чинены". В случае грубых нарушений она доносила обо всем Сенату.¹²

      Все коллегии подчинялись Сенату. На созданный  в 1711 году Правительствующий Сенат были возложены задачи высшего распоряжения и надзора за управлением, в первую очередь финансовым. Начальные строки наказа царя Сенату гласили: "Смотреть во всем государстве расходов и ненужные, а особливо напрасные, отставить. Денег, как возможно, сбирать…".¹³ Сенат должен был ведать развитием внутренней и внешней торговли, продажей соли, казенными монополиями и так далее. А.Н. Филиппов был прав, когда писал: "В большей зависимости от Сената и по учреждении коллегий осталась, однако, область финансового управления". В дальнейшем Сенат продолжал руководить финансовой политикой: освобождал от сборов, назначал новые, объявлял начало взимания подушной, утверждал табели приходов и расходов, ассигнования на чрезвычайные расходы, разрешал чеканку монеты, регулировал денежное обращение и так далее. После смерти Петра I эти функции в области финансовой политики переходили к Верховному тайному совету, Кабинету министров, Конференции при высочайшем дворе, но по существу Сенат оставался высшим финансовым учреждением страны.

      С учреждением Камер-коллегии, Штатс-конторы  и Ревизион-коллегии, подчинявшихся  Сенату, а через него - царю, впервые  в России были созданы центральные  финансовые органы с общегосударственной  компетенцией и было проведено довольно четкое разграничение функций между ними, чего не знала практика XVII века. Старые финансовые органы были ликвидированы. В результате широкая сеть приказов, ведавших сбором налогов с отдельных категорий населения или с населения отдельных районов страны, была ликвидирована.¹⁴

      Но  централизация финансового управления не была доведена до конца. В дальнейшем раздробленность управления финансами  даже несколько увеличилась. Так, с  самого начала проведения податной реформы  и реформы управления крупнейший источник доходов - сбор подушной подати - был изъят из ведения Камер-коллегии и передан Военной коллегии. В этой мере выразилось недоверие правительства к гражданским властям, желание надежнее обеспечить средствами армию. Фактически участие армии в сборе подушной подати продолжалось до начала 60-х годов XVIII века, когда оно было отменено Екатериной II. Точно также было отделено расходование подушных денег на армию. Хотя они и входили в общую сумму бюджета, но фактически их расходованием ведали Военная коллегия и Сенат, а не Штатс-контора.

      Реформа финансов не привела к созданию единой государственной кассы, но сделала  в этом направлении большой шаг  вперед. Кроме подушной подати, еще  ряд важных источников доходов сразу  выпал из ведения Камер-коллегии: монетное дело и доходы от промышленности находились в ведении Берг-коллегии, а прибылью от чеканки денег и продажи соли распоряжался Кабинет; доходы от продажи гербовой бумаги были в ведении у Мануфактур-коллегии и так далее. При проведении финансовой реформы все налоги с населения Украины было приказано собирать Малороссийской коллегии, которая должна была расходовать их на содержание армии и полков ландмилиции. В Прибалтике были сохранены местные финансовые учреждения. Для контроля за их работой в 1719 году была образована "Первая экономственная контора", превратившаяся к 1729 году в Камер-контору лифляндских, эстляндских и финляндских дел.

      Создание  специальных финансовых учреждений на вновь присоединенных территориях  было вызвано тем, что в этот период здесь была сохранена значительная автономия и существовала местная специфика в обложении населения налогами. Фактически с первых дней создания Камер-коллегии от нее был отделен и сбор доходов с Сибири, которым ведала Сибирская губернская канцелярия. В 1730 году был восстановлен Сибирский приказ, к которому перешли все права по управлению Сибирью и доходами с нее. Целесообразность такого отделения в докладе Сената Анне Иоанновне была мотивирована необходимостью улучшить сбор доходов и усилить контроль за воеводами.¹⁵

      Таким образом, Петр I в ходе реформ государственного аппарата правильно поставил вопрос, о централизации финансового управления и в значительной мере осуществил это на практике, но не полностью.

      Одновременно  с реформой центрального управления финансами в 1719 году была начата перестройка местного аппарата. Представителями Камер- коллегии в уездах являлись земские комиссары, которые ведали сбором подушных денег и других налогов. Для сбора косвенных налогов (с рыбных ловель, промыслов и тому подобное) учреждалась должность камерира. Помимо должностей земских комиссаров и камериров, на местах создавались особые учреждения — рентереи, которые ведали приемкой счетов и отсылкой денег в центр. Все эти органы подчинялись Камер-коллегии и Штатс-конторе. Общий надзор за их деятельностью на местах поручался воеводам.

      Состав  чиновников финансового аппарата как  в центре, так и на местах носил  ярко выраженный дворянский характер. Выходцы из других сословий допускались  правительством лишь на второстепенные должности — канцеляристов, копиистов, рассыльщиков. Производство дел в финансовых учреждениях, как и во всем государственном аппарате страны, строилось на строгом соблюдении принципа иерархии. Для усиления централизации и контроля все указы и инструкции предусматривали многочисленные виды отчетности перед центральными финансовыми учреждениями, что увеличивало бюрократизацию, замедляло прохождение дел, а это, в конечном счете, отрицательно сказалось на работе финансового аппарата России в XVIII веке.¹⁶

      Таким образом, петровские преобразования стали первой попыткой по-новому организовать управление финансами в России. Хоть эти реформы и не завершили централизацию финансового управления, но сделали большой шаг вперед в этом направлении. Именно при Петре I появились коллегии, пришедшие на смену приказной системе, стал ежегодно составляться бюджет государства, были созданы центральные финансовые учреждения с общегосударственной компетенцией и четким разделением полномочий. 

§ 2. Реформы в области финансов второй четверти - середины XVIII века

      Во  второй четверти - середине XVIII века не было крупных реформ в финансовой политике. Преобразования Петра I стабилизировали страну. Новые финансовые учреждения создали определенную устойчивость общества.¹⁷ Но все-таки происходили кое-какие изменения. Одним из новшеств стало объединение в 1726 году Штатс-конторы с Камер-коллегией. Для контроля же за расходами в 1727 году была восстановлена Ревизион-коллегия. Верховный тайный совет высказался также за ликвидацию камерирских и рентмейстерских контор и передачу их обязанностей воеводам. Указом 16 марта 1727 г. и инструкцией и "наказом губернаторам, воеводам и их товарищам" 12 сентября 1728 года завершалась ликвидация местных учреждений и передача полноты власти на местах в руки воевод.

      В итоге реформ 1726—1727 годов правительство во многом вернулось к практике XVII века (восстановление власти воевод, отмена уплаты денежного жалованья и так далее), что было явным шагом назад в ходе централизации государственного управления России. Упразднив сеть местных финансовых учреждений и существовавшее между ними разделение функций, правительство сохранило крайне сложную и обширную отчетность, что также затрудняло работу воеводских канцелярий.¹⁸

      Изменения произошли и в функциях Камер-коллегии. С ликвидацией 9 октября 1730 года Акцизной конторы в Камер-коллегию стало поступать множество дел об откупах, корчемстве, злоупотреблениях местной администрации и так далее. Все это привело к тому, что Камер-коллегия, располагавшая небольшим штатом, была завалена огромным количеством счетов.

      Занимаясь этими делами, Камер-коллегия не имела  времени для составления ежегодной  окладной книги доходов и расходов и заботы об улучшении состояния  источников доходов, что вменялось  ей в обязанность регламентом 1719 года. От Камер-коллегии требовалось обеспечить бездоимочное поступление налогов и сбор недоимки за прошлые годы. Поэтому правительство не имело точных сведений о государственных доходах и расходах.

      В этих условиях для улучшения управления финансами правительство решило создать новую Камер-коллегию, которая должна была заняться составлением окладной книги доходов и обеспечить своевременный сбор налогов. Для облегчения ее работы временно сохранялась и старая Коллегия, на которую возложили сбор недоимок по 1730 году и проверку счетов.

      Для новой Камер-коллегии 23 июня 1731 года был издан регламент, ограничивавший ее компетенцию. Составители нового регламента опустили ряд положений  о "правлении" Камер-коллегии над  доходами. Ее главная обязанность  теперь состояла в обеспечении бездоимочного сбора налогов и составлении окладной книги всех доходов государства. Рапорты с мест о сборе подушных денег должны были посылаться в Камер- и Военную коллегии. На основании "третных" и "годовых" рапортов из губерний и провинций Камер-коллегия должна была составлять "генеральную табель" о приходе и расходе денежной казны по губерниям и провинциям.

      По  регламенту Камер-коллегия также обязана  была производить сдачу на оброк  казенных угодий, продажу казенных товаров, выдачу подрядов (статьи 16, 18). Но в то же время сама коллегия не могла заключить контракты по сдаче откупных сборов на сумму, превышающую 10 тыс. руб.; это право было у Сената (статья 14). Характеризуя эту сторону нового регламента, президент Камер-коллегии Мельгунов не без оснований писал позднее, в 1767 году, Екатерине II: "...Сим новым регламентом все подробности Акцизной конторы при одной Камер-коллегии оставлены и потом еще в прибавок мелочными делами, яко то корчемными и тому подобными, загружена осталась".

      Регламент 1731 года, несколько сузив компетенцию Камер-коллегии, обратил ее основное внимание на обеспечение бездоимочного поступления налогов и увеличение доходов казны за счет сдачи на оброк казенных угодий. Из регламента коллегии 1719 года было опущено пожелание Петра I о том, чтобы она заботилась "о состоянии, натуре и плодородии каждой провинции и запустелых дворов и земель".¹⁹

      Таким образом, создание новой Камер-коллегии не  улучшило  финансового управления. Новый регламент не освободил  Камер-коллегию от многих второстепенных дел, а также от обязанностей, не имевших никакого отношения к управлению финансами (например, строительство и починка дорог и тому подобное).

      Мельгунов верно подметил один из основных недостатков  в работе Камер-коллегии в 30—60-х  годах - отсутствие системы, последовательности в распоряжениях правительства, направленных на решение основных задач в области финансов. Он же верно указал и на недостаток в деятельности центрального финансового учреждения. По словам Мельгунова, в 30-х годах XVIII века "весьма скоро акцизные дела в коллегию брать начали, и коллегия, оставя головоломную свою должность, испросила, чтоб отреша Акцизную контору, и дела совсем ей отданы были. И чрез то сама Акцизною конторою сделалась".

      Еще более резко Мельгунов выразился  об узко фискальном характере деятельности Камер-коллегии в 20-60-х годах: "Камер-коллегия, удаляясь совсем от предписанного ей преполезного предмета, состоящего в приращении доходов и обогащении государства, ни о чем уже более не пеклась, как только о производстве текущих дел и о своей одной по приказному порядку очистке, что и началось почти в одно и то же время с самим первоначальным сей коллегии основанием, а со временем от часу более умножалось".

      В этих оценках современников верно  отмечены недостатки финансового управления России в 20-60-х годах XVIII века. Пожелание заняться улучшением состояния источников доходов носило слишком общий, декларативный характер, так как всей работе Камер-коллегии не было дано сколько-нибудь определенной и достаточно продуманной программы.²⁰

        Таким образом, финансовая политика преемников Петра I во второй четверти - середине XVIII веков не была успешной. Это было связано, прежде всего, с частой сменой правителей - это был период "дворцовых переворотов". Поэтому практически все реформаторские начинания ни к чему не приводили. В результате многие правители возвращались к методам регулирования экономики,  существовавшими в XVII веке, что явно не способствовало централизации управления финансами.